中央企业医疗卫生应急体系建设探讨

杨威

（中国通用技术（集团）控股有限责任公司，北京 100055）

0 引言

中央企业所属医疗卫生机构是我国医疗卫生服务体系的重要组成部分，是保障国家医疗应急救援能力、守护居民健康的重要力量。中央企业办医疗机构应朝向专业化、信息化、产业化、国际化的方向发展，对标国际一流医疗卫生应急救援水平，加快提高医疗应急救治能力、物资保障能力、信息科技能力、统筹协调能力；应积极协同各属地政府并参与突发公共事件卫生应急任务，着力成为国家应急体系建设和发展的重要补充力量。新型冠状病毒感染肺炎疫情发生以来，面对前所未有的疫情考验，中央企业各医疗机构坚决响应党中央、国务院号召，积极承接医疗应急救援等抗疫任务，广大医务人员义无反顾冲在疫情防控和医疗救治第一线，彰显了央企的责任和担当，在国家医疗应急救援中发挥了重要国家队作用。

1 背景

医疗机构应急救援是推进健康中国建设的重要内容，是我国应急管理体系和应急能力建设现代化的重要方面。我国自然灾害事件种类多、分布广且频发，各类事故灾难和社会安全事件也偶有发生，特别是当今世界正经历百年未有之大变局，突发事件关联性、衍生性和非常规性不断增强，医疗卫生应急体系面临着前所未有的风险挑战，加强应急管理体系和能力建设是一项长期而艰巨任务。

我国医疗卫生应急救援工作从2003年“非典”疫情开始建设，SARS病毒的出现使突发重大疫情防控工作得到高度重视，推动了我国公共卫生应急管理体系的建设，形成了以“一案三制” (预案，体制、机制和法制）为基本架构的综合应急管理体系。从此，国家层面开始陆续出台一系列指导和规范突发应急处置工作的政策文件，应急管理工作不断得到加强和完善[1]。

为预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人民群众身体健康，1989年，我国颁布了《中华人民共和国传染病防治法》，以法律的形式，明确了传染病防治工作的方针原则和各项措施，明确了公民、社会有关组织和政府有关部门在传染病防治工作中的责任，历经2004年、2013年两次修订，明确规定了“医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作”。2003年，我国颁布了第一部专门的卫生应急法规《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号予以公布，2011年1月8日，根据《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订），建立了突发公共卫生事件应急机制。2007年，我国出台了《中华人民共和国突发事件应对法》（中华人民共和国主席令第六十九号），其中突发公共卫生事件的应急管理工作得到进一步规范。2015年，国家卫生计生委办公厅颁布了《全国医疗机构卫生应急工作规范(试行)》（国卫办应急发〔2015〕54号），明确了二级及以上综合性医疗机构的详细应急工作职责，规范了卫生应急准备、信息报告、应急响应和总结评估工作。2016 年，国家卫生计生委颁布了《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》（国卫应急发〔2016〕68号），强调了加强卫生应急工作规范化建设的重要意义，提出了夯实组织基础、发挥联防联控工作机制作用、增强预案针对性和可操作性、推进紧急医学救援建设有序发展和提高突发事件总结评估工作科学性等9项重点任务。2016年，国家卫生计生委印发了《突发事件紧急医学救援“十三五”规划（2016—2020年）》（国卫应急发〔2016〕46号），对国家卫生应急队伍的建设发展做出顶层设计。这些法律法规、工作规范和意见的出台，标志着我国医疗机构公共卫生应急管理规范化建设进入了新的阶段。

但是，与我国发展现状相比还有一定差距，例如部分政策缺乏可操作性、公众对部分条款的理解存在偏差、制度更新缓慢没有与时俱进等。因此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了“完善突发公共卫生事件监测预警处置机制，健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系，提高应对突发公共卫生事件能力”的重大任务，为医疗卫生应急体系建设明确了发展思路，指明了发展方向。

2 现状分析

2.1 我国医疗机构应急救援能力发展状况

近年来，随着我国医疗应急救援行业的持续进步，医疗应急救援行业不仅仅关注量的增长更关注质的提升，不断朝向专业化、信息化、产业化、国际化方向发展。

一是专业化人员和装备极大提升了救援能力。国家根据相关医疗机构专业特色及应急救援能力现状，将不同专业人员和相关装备有机结合起来，放大专业优势，全方位提升应急救援综合能力。在救援装备方面，实现装备模块化、功能集成化，强化了现场人员专业处置能力和自我保障能力。

二是信息化实现了救援信息共享。为主动适应安全生产、防灾减灾和应急救援工作的新变化、新要求，应急管理部将“互联网+”模式引入应急管理工作中，通过互联网和其他专网将应急管理综合监管信息平台、防汛抗旱指挥系统、应急救援指挥系统等进行信息对接，建成了应急管理部指挥中心。2013年后，我国建成了全球最大、最先进的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，目前，逐级平均报告时间由5天缩短为4小时，实现了医疗机构与卫生行政部门之间的信息共享，最大化利用信息资源。

三是产业化医疗应急救援趋势初显。医疗应急救援产业是人类为了保障自身的生命财产安全和维护社会安全稳定，满足有效应对各类突发事件的需求，以满足应急管理的资源需求为导向，医疗机构应急救援队提供卫生应急服务活动的产业，它以产业化的方式促进卫生应急事业健康稳定向前发展。

四是与国际化医疗救援逐步并轨。目前，应急管理理论较有影响力的是“罗森塔尔PPRR模型”，包括危机前的预防、危机前的准备、爆发期的反应、结束期的恢复4个阶段。近年来，我国认真履行《国际卫生条例（2005）》承诺，与国际社会加强卫生应急工作的交流与合作，国家卫健委以国家紧急医学救援队为依托，按照世界卫生组织的标准建成了5支国际应急医疗队，积极引领相关国际应急救援行动，为维护全球公共卫生安全发挥了重要作用，体现了负责任大国的担当。我国在医疗卫生应急救援队组建规格上，已经达到国际先进水平，处置过国际上多起突发公共卫生事件，如菲律宾“海燕”风灾、西非埃博拉疫情、尼泊尔地震等重大灾害事件，中国医疗队员的身影无处不在，圆满完成了国际医学救援任务，赢得受援国以及国际社会的广泛赞誉，带动了我国医疗应急救援队伍不断向国际标准发展。

2.2 中央企业医疗卫生应急能力现状

一是应急资源的规模不断发展壮大，覆盖地区逐步扩大。在人员队伍规模方面，以医疗健康为主业的通用技术集团为研究对象，集团现有医疗机构170余家，开放床位超过3.2万张，年门急诊量超过1 600万人次、年出院量约100万人次，医疗机构分布在全国21个省份和直辖市，是拥有床位数量领先、网络覆盖最全、全产业链特征明显的央企医疗集团；下辖4家医疗管理集团，分别是环球医疗、通用医疗、国中康健和航天医科，拥有职工人数3.8万人，近千人的医疗救援队伍遍布全国。在重要装备配备方面，主要涉及院内救护车、呼吸机、影像检验车、自动吸痰器、全自动洗胃机、制氧机、抢救床等设备和帐篷、睡袋、防护面罩、服装等基本物资。从调查的情况看，不同医院之间的应急装备资源差距较大。

二是多学科专家参与救援，提升救援效率和质量。通用技术集团各医疗机构根据实际需要，按照“平急结合”的原则，依托内部二级及以上医疗机构的专家和专业技术人员，分级分类组建医疗应急救援队，推动形成装备合理、训练有素、反应迅速、处置高效的卫生应急队伍，随时准备为社会应急救援提供医疗保障。国中康健所属上海电力医院设有应急医疗保障队，执行AB队制，并设有后备队员，医务部负责应急医疗保障队日常管理、培训；西安电力医院建立应急队伍，由办公室、医务、护理等职能部门和药剂、设备、后勤等支撑部门，以及内外科临床专家组成，每年进行应急演练，提升应急救援能力。航天医科建立了应急医疗救治预备队，根据突发公共事件特点，从所属单位相关科室抽调专业人员组成专业应急小组，形成动态轮换机制。

三是应急预案和应急演练实用有效，以备不时之需。以通用技术集团为例，集团公司修订印发了《中国通用技术集团公司应急管理规定暨总体应急预案》，明确了预案管理体系层级和突发事件分级标准，提高了应急预案的实用性和可操作性。国中康健所属四川电力医院结合实际，编制了《四川电力医院突发公共事件应急医疗救援预案》，涵盖突发公共事件应急救援预案、地震应急预案、信息系统故障应急预案、应急物资采购预案等内容；上海电力医院设有应急管理委员会及应急办并成立了医疗卫生应急工作小组等6个专项小组，分别应对不同紧急状态处置工作，已形成较为完善的应急预案体系。

四是应急组织愈加完善，部门联动愈加高效。以通用技术集团为例，集团公司印发了《通用技术集团关于所属医疗机构加快突发公共事件卫生应急体系建设和发展的指导意见》，提出“通过五年左右的努力，集团、二级管理公司以及二级以上医疗机构均应组建卫生应急专家组和医学救援队。”为应对新型冠状病毒感染肺炎疫情，集团公司在成立集团应急管理工作领导小组的基础上，又专门成立了集团应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，下辖内部疫情防控工作组、境外疫情防控工作组和医疗救治及保障工作组。应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组由集团党委书记、董事长任组长，总经理任副组长，集团各副总经理任成员。各工作组由相关主管副总经理任组长，牵头部门负责人任副组长，相关部门负责人为组员，负责指导集团公司及各单位开展疫情防控工作。

五是应急物资储备和调运体系逐步形成。大部分央企办医疗机构均按要求建立了应急物资储备管理制度，按照医院规模储备了适宜的医疗应急物资，并定期对应急物资进行检查，发现超期及时更换，确保所备应急物资处于完好备用状态。国中康健所属上海电力医院制定了应急物资储备目录、应急药品储备目录等清单，与相关供应商签订了《紧急供货协议》，并根据不同灾害及实际情况及时更新调整；四川电力医院因面对突发灾害事故较多，主要医疗业务在高原区域，在应急物资配置方面充分考虑四川的地形地貌和各种灾害事故需求，储备了以急诊急救和治疗高原肺水肿、脑水肿为主的救援物资，保证突发事件发生后能及时调得出、用得上。

3 应急能力建设探讨

中央企业办医疗机构应急能力的提升应从专业化、信息化、智能化、产业化、国际化“五化”[3]切入，同步推动自身软件和硬件发展，对接世界一流医疗卫生应急救援水平。

一是加强应急救援资源的建设投入。国家有关部门应重视央企所属医疗机构在应急救援体系中的重要作用，加大财政投入力度，将紧急医学救援的基础设施保障、运行保障、物资保障等方面的投入纳入属地政府财政预算，完善卫生应急资金保障机制。建立应急医疗救援持续性资金保障机制，保障医疗机构在提供应急医疗救治服务的同时，能够提供各种最低限度医疗服务的业务持续性运行资金。按照平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的思路，统筹规划，做好应急战略资源储备，平时加大医疗应急基础设施和能力建设投入，急时确保应急救援资金和装备供给，切实提升保障水平[2]。

二是加强应急救援体系建设的政策支持。国家有关部门应支持央企办医疗机构探索智能化、信息化、产业化应急救援体系建设，加快推进线上线下结合、中西医结合的现代突发公共卫生事件医疗救治能力建设，推动互联网医疗向全联接的智慧医疗逐步过渡。加强信息化条件下紧急医疗应急能力建设，加速推进医疗卫生应急救援能力信息化、数字化、可视化建设步伐，提升临床决策支持系统、医学影像辅助诊断系统、远程手术机器人等技术、装备和产品水平，切实增强医疗卫生救援应急处置能力、现场救治能力、识别判断能力、预测预警能力、监管控制能力和支持保障能力建设。

三是推动央企医院医疗卫生应急救援全面纳入政府规划。“十四五”时期，国家在推进重大传染病防治基地和紧急医学救援基地建设过程中，应当切实考量央企办医疗机构的关键作用，将央企的医疗应急救援能力纳入到国家或区域的医疗卫生应急救援整体建设规划。推动开展境外考察、培训、联合演练和全球重特大灾害事件紧急医学救援等活动，将央企医疗机构纳入紧急医学救援领域的国际交流与合作范围，相互交流学习，引进先进理论、技术、装备与管理模式，提高突发事件紧急医学救援准备和处置水平。

四是加强信息联通，完善区域应急协同机制。以地方政府统一指挥为主，建立中央企业区域应急协同机制，建设应急管理共享数据和联动应急指挥平台，规范信息采集标准，普查应急资源状况，及时发布预警信息，实现信息共享、预警联动；发挥中央企业资源优势，规范应急队伍征调和物资补偿机制，明确应急救援任务和行动等指令传递程序，实现资源优势互补，避免应急行动重复或延迟等情况发生。

五是强化应急救援培训和演练，全面提升应急处置能力。结合各中央企业应急救援队伍专业特长，制定紧急医学救援培训演练大纲和教材，定期组织管理人员、应急队员和业务骨干开展线上线下规范化、常态化的医疗卫生培训；制定标准化、规范化应急预案编制指南，规范事件分级、应对分级和响应分级，明确预案的演练频次和要求，加强联合实战演练，强化综合队伍协同作战能力和应急梯队能力建设，提升专业队伍技术水平，实现应急救援一专多能，不断提升综合救援能力；积极推进灾难医学等紧急医学救援课题研究，支持医疗机构与高等院校、研究机构、相关企业建立产、学、研、用协同创新机制，加强临床医学、预防医学等专业人才的紧急医学救援能力培养[3]。

4 结语

应急管理系统性强、涉及面广、产业链长，中央企业医疗卫生应急体系建设有待进一步提升。以医药健康为主业的中央企业要发挥医疗卫生应急救援“国家队”作用，争取应急救援相关政府政策和鼓励机制，以政府为主导，中央企业积极参、充分运作，完善应急产业链，整合应急供给需求，建立一套标准可行的应急救援体系，加强医疗卫生应急救援知识宣传和培训，增强公民应急意识和实操技能。