基于点 线 面体系的大型活动场所安全风险登记方法研究

北京城市系统工程研究中心 吕慧 朱伟 王亚飞｜文

近年来，随着我国社会文化事业的快速发展，各类大型社会活动日益增多，且已经初步形成了一个以会议展览活动为核心的大型活动综合经济载体，安全问题不容小觑。

目前，对大型活动风险的研究大多集中在对某一类型场所或事故的研究，如场馆火灾、聚集人群疏散、拥挤踩踏事故等，但缺乏对大型公共场所风险的系统分析和对主要风险进行综合评价管理的研究。

另外，基于大型社会性活动具有人、财、物相对集中，观众骤聚骤散等特点，活动的影响因素多且复杂、不确定性突出，一旦活动过程中组织和监管不力，就可能造成无可挽回的损失。本文从大型活动场所风险管理工作现状入手，全面分析了近年来大型社会活动事故的特点和原因，构建了大型活动场所“点—线—面”风险识别体系，提出通过实施大型活动场所风险登记册提升风险管理水平，并给出设计模板、流程和管理建议，为当下大型活动风险管理水平的提升提供了有价值的工具和方法。

2015年1月1日，上海外滩踩踏事故现场

大型活动场所基本情况

大型活动场所

《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令 第505号）将“大型群众性活动”定义为法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1 000人以上的体育比赛活动；演唱会、音乐会等文艺演出活动；展览、展销等活动；游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动；影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不适用本条例的规定。另外，《北京市大型群众性活动安全管理条例》将“大型群众性活动”定义为主办者租用、借用或者以其他形式临时占用场所、场地，面向社会公众举办的文艺演出、体育比赛、展览展销、招聘会、庙会、灯会、游园会等有目的、有计划、有步骤的群体性活动。

因此，大型活动可分为政府行为类活动、商业行为类活动、文艺行为类活动、体育行为类活动、群众行为类活动等5大类；大型活动场所又可分为开放空间的大型活动场所和封闭空间的大型活动场所两大类。

大型活动场所事故分析

大型活动在短时间内为举办地带来大量的人流、物流、信息流和货币流，从而具有显著的经济、社会和文化效应。但是，大量人流、物流、信息流、货币流短时间内的集聚，很容易引发交通、火灾、触电、拥挤踩踏事件及恐怖袭击等一系列安全问题。加之大型活动举办过程中情况复杂，一旦再出现消防门、消防栓等被遮挡，安全通道宽度不足、出口标识不清，灯具、电器安装不合规范，现场未进行安全评估、舞台高度超规定等安全隐患和安全管理疏漏，极易导致灾难性事故的发生。

某市举办大型广场舞活动

大型活动场所风险识别体系

大型活动安全风险管理是一项复杂的系统性工程，需要制定科学合理的规划和管理程序，并把安全项目在逻辑结构上分解成一系列元素，对每个元素进行风险分析。国际风险管理理事会(International Risk Governance coun-tcil,IRGC)将风险分为简单风险、复杂风险、不确定风险、模糊风险4类。

城市安全生产风险分布在城市地图上的投影为点、线和面，因此将安全生产风险以“点—线—面”划分，有助于对风险要素进行抽象化与模型化描述。同时，应结合大型活动场所风险空间特征，与风险机理因果关系清晰程度、社会价值认同程度相对应，建立大型活动场所风险识别体系，并与国际风险管理理事会风险类型相对应。

“点”风险

点是一幅图像最基本的组成，“点”风险是指生产资料或组织形式相对集中的单元，在空间分布上呈现相对离散的分布状态，其事故灾难的发生、发展相对较为独立，扩散和影响区域相对有限。一般来说，点的风险主要是内聚，且针对本单元内的人员伤亡，但有一些“点”如果发生事故，因其具有发散性，会造成较大的社会影响。

在大型活动中，“点”风险指具体的点位或非实体的单元，且灾害发生机理清晰，例如设备设施、安全疏散瓶颈点、安全管理制度缺失等；其研究方法有安全检查表、预先危险分析(PHA)、失效模式和效应分析(FMEA)、危险与可操作性分析(HAZOP)、危险分析与关键控制点法(HACCP)等。

“线”风险

线是点移动时所经过的轨迹，同时指示方向及位置，视像中形成连续、速度、移动等观感。“线”风险是灾害在工程或社会网络中扩散和蔓延的途径，其过程伴随较大的随机性。“线”可以从实、虚两方面理解：实“线”主要包括水、电、气、热、交通、通信管线及网络；虚“线”则是管理过程形成是工作脉络。线的风险主要是如果一个部位发生事故，不但会造成经济损失和人员伤亡，而且有可能使整个系统发生崩溃，造成正常运行秩序的混乱。

在大型活动场所中，“线”风险包括大型活动正常运行的动脉血管——燃气管网、交通道路、客流轨迹等实线，安全管理层级间的工作脉络、舆情信息传播蔓延路线。针对“线”风险的研究方法有情景分析法、德尔菲法、头脑风暴法，概率论方法，事件树、事故树，计算机模拟、层次分析法、Bow-tie法、瑞士奶酪模型。

“面”风险

面是由多个点、线构成的相对较完整的城市单元。“面”风险是点和线风险的基本集成，是一个区域的风险，往往因为多种因素交织、其相关知识不完备，或科学和技术基础不清晰，难以进行预测。大型活动场所中的“面”风险包括由于天气突然变化等诱发因素导致的人群大量聚集、爆炸、踩踏等；对其研究方法有头脑风暴法、德尔菲法、层次分析法、情景构建法。

大型活动场所安全风险登记

风险登记册概念

风险登记册是英国在风险管理工作中采用的一套风险管理工具，用于对区域风险和关键基础设施进行全面普查登记、评估、管理的一套风险管理工具。以伦敦为例，2010年版的《伦敦社区风险登记册》主要包括7方面内容:一是引言，介绍该风险登记册的背景；二是伦敦概况，介绍伦敦的自然环境、人口结构、经济社会发展等；三是伦敦当前所面临的主要风险；四是应对这些风险的基本策略与方法；五是开展风险评估的重要性；六是全国风险登记册概况；七是专业合作伙伴的社区风险登记册。伦敦风险评估采取以5年为基准的“风险=可能性×影响”方法，各地按照全国统一的格式进行风险普查登记，列出当地面临的各级各类风险，形成本地区的风险登记册。

大型活动场所风险登记册设计

大型活动举办过程中风险监控非常重要，其包括两方面内容:一是跟踪已经识别风险的发展变化情况；二是根据风险的变化情况及时调整风险应对计划，对已发生的风险及其产生的遗留风险和新增风险及时识别、分析，并采取适当的应对策略。

将风险登记应用于大型活动场所风险管理工作中，通过对大型活动场所涉及到的风险进行全面普查登记、测量评估、跟踪调整，明确各类各级风险处置程序，促进大型活动场所风险管理工作规范化、精细化、标准化，从而提升大型活动场所整体的应急管理能力。

大型活动场所风险登记册以危害辨识与风险评价为基础，目的是通过识别风险进行风险控制。为了控制风险，首先，要对大型活动场所存在的危害加以辨识；然后，评价每种危害的危险程度，并依据法规要求和大型活动场所安全管理方针，确定不可承受的风险；最后，针对不可承受的风险予以控制。风险登记册用于统计大型活动场所所有风险的识别、评估和处置结果（见表1）。

表1 大型活动场所风险等级表格

大型活动承担单位通过对各级、各类风险进行系统、完整的登记，并汇总给大型活动管理部门，经过专业论证后，大型活动管理部门将确定大型活动场所风险优先等级，并开展相应的应急准备工作。

大型活动场所风险登记册管理

1.明确责任

举办大型活动所在地政府应成立专门的风险登记管理小组，负责风险登记工作的具体指导、风险的审核更新、相应制度等文件的制定，以及风险评估报告的编写。针对部分风险评级为“极高”和“高”的突发事件，风险登记管理小组应制定具体方案，并联合专业部门定期举行联合培训及演习。

风险登记管理小组成员可由负责大型活动安全的当地政府部门、大型活动组织单位、风险评估专家，以及志愿者代表等多方组成。

同时，风险领域专家为风险登记工作提供咨询和指导，帮助大型活动组织单位了解风险登记工作的基础知识，协助政府部门进行全面的风险识别、分析和评估工作，并审核风险登记册的内容等。

2.风险沟通

风险沟通是风险利益相关者交换或共享风险信息的相互作用过程，致力于调和政府、企业界、科学界和公众之间关于风险问题日益激化的矛盾，通过各种沟通方式增进相互了解，促进一种新的伙伴和对话关系的形成。

大型活动场所风险沟通主要有4种类型：一是教育和资讯提供；二是行为改变和保护措施；三是灾难警告与紧急信息；四是冲突与问题解决。风险的沟通方式包括告知、引导以及冲突解决等，并通过建立透明化的风险沟通机制，加强政府主管部门、大型活动组织单位、公众、专家、媒体间的风险信息交流，建立面向社会、多方参与的风险信息共享和沟通机制，寻求社会各方对政府风险管理工作的理解和支持；应当按照有关规定，及时向社会公众公布危险源和危险区域，积极引导风险实际的相关主体提前做好风险防范准备。

3.风险发布

建立风险登记册的电子版，并在网上发布（危及国家安全的风险信息除外），方便公众查阅，提高群众的安全意识；通过设置隐患举报热线等反馈渠道，开拓公众参与风险登记工作的途径；鼓励相关机构完善应急信息的预警、发布与监控体系。

4.风险登记册更新

风险登记册的更新包括两种模式：一是不定期的、小范围的更新；二是定期的、全面的更新。风险登记册编制完成后，根据风险态势的变化、专家意见，定期组织讨论会，修订新的情况，对风险进行更新，形成风险地图，使得风险登记册能及时反映大型活动场所的安全现状。