美国石油崛起推动世界石油格局重大变化下中国能源安全的风险及对策

梁海峰，李 颖

(1.中国北方工业有限公司，北京 100053；2.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037;3.中国地质科学院矿产资源研究所自然资源部成矿作用与资源评价重点实验室，北京 100037)

2019年5月2日，美国终止伊朗石油制裁的豁免，同时声称美国、沙特阿拉伯和阿联酋将与伊朗此前客户合作，此举旨在全面切断伊朗石油出口，推动美国石油夺取伊朗国际市场份额，同时进一步挑起沙特与伊朗的矛盾，分化欧佩克(OPEC)，破坏维也纳联盟的限产协议，进而谋求世界石油领导地位。目前美国石油产量已达世界第一，正力图建立以其为主导的世界石油发展新秩序，使我国能源安全面临前所未遇的国际政治风险，我国需要高度重视并谋划应对方略。

1 世界石油格局重大变化

半个世纪以来，欧佩克(OPEC)一直是世界石油市场的领导者。随着实力此消彼长，目前初步形成了美国、欧佩克(OPEC)、俄罗斯三方角力的世界石油格局，以迅猛增长的产量为基础，在强大的综合国力助推下，美国正成为其中的佼佼者。

1.1 美国成为国际石油版图的主要博弈方

2018年11月，美国石油产量达到1 170万桶/d，占全球总产量的15%，超越沙特阿拉伯、俄罗斯成为世界第一大石油生产国。过去十年，美国原油产量翻番，年均增加70万桶/d，占全球增量的54%。美国产量增长的主要原因是页岩油大规模开发，9 000多家美国中小页岩油气生产商通过技术革新，降本增产，竞争力不断增强，2018年产量达到803万桶/d，占美国总产量的68%[1]。页岩油投资和生产周期短，对油价变化反应迅速，可在数月内进入全球市场，“熨平”市场波动的峰谷。美国页岩油生产商被称为世界石油市场的“真正边际生产者”，对调整供求平衡发挥关键作用[2]。

国际能源署(IEA)预测，2019年下半年美国将有180万桶/d的新增运输能力投入使用，彻底贯通页岩油储运瓶颈，页岩油气将迎来第二波革命，预计2020年美国原油产量将达1 300万桶/d。随着国内产量不断提高，美国原油进口持续降低，2020年将成为原油净出口国，2024年出口量将达到420万桶/d，超过俄罗斯，接近沙特阿拉伯，成为左右国际油价走势的主要博弈方[3](图1)。

1.2 欧佩克(OPEC)日益削弱

2008年全球金融危机爆发以后，由于上游投资不足等原因，超过一半欧佩克(OPEC)国家产量持续下滑，产量调节能力大为削弱。目前欧佩克(OPEC)石油产量全球占比已跌至37%[4]。在国际石油贸易中，欧佩克(OPEC)出口占比也下降到58%，市场份额大不如前。由于资源禀赋、石油依赖程度、政治制度、历史文化、所在地域、对美关系不同，成员国协调难度大。而美国提出沙特阿拉伯、阿联酋增产弥补制裁伊朗产生的供应缺口，实质上是进一步制造鸽派、鹰派的矛盾，以图分化瓦解欧佩克(OPEC)。2019年1月，卡塔尔成为第一个退出欧佩克(OPEC)的阿拉伯成员国[5]，欧佩克(OPEC)凝聚力和影响力都显著下降(图2)。

图1 2018～2024年全球石油产量变化最大的12个国家增量预测Fig.1 Incremental forecast of the 12 countries withthe largest changes in global oil productionfrom 2018 to 2024

图2 2018～2024年欧佩克(OPEC)原油供应增量预测Fig.2 Incremental forecast for crude oil supply ofOPEC members from 2018 to 2024

1.3 俄罗斯等非欧佩克产油国难形成合力

以俄罗斯为主的部分非欧佩克产油国经济上对石油出口收入依赖度较高，与欧佩克(OPEC)协调“合作减产”。2019年1月，11个非欧佩克产油国协议减产40万桶/d，其中俄罗斯减产量占一半[6]。作为减产联盟的主力，俄罗斯仍希望吸引投资提高国内石油产量，无法在产量上做出长期牺牲，与欧佩克(OPEC)国家的目标不同，合作关系并不牢固。

2 美国谋求新格局下国际石油事务的领导权

石油兼具资源属性、经济属性和政治属性，是调整国际经济利益的重要工具，是国际政治斗争的重要抓手。随着油气实力空前增强，美国积极谋求对世界石油发展秩序的主导权，服务国家经济政治利益。

2.1 推动跨大西洋油气生产国互动协作

近年来，世界石油产量增长势头强劲的国家主要位于大西洋两岸，除美国外，加拿大、圭亚那和巴西也是新晋的产油国，加上墨西哥、特立尼达和多巴哥等国，形成美洲油气资源轴心。美国政府通过“北美峰会”加强与加拿大、墨西哥能源合作，倡导成立“美洲能源与气候伙伴关系”，向美洲油气生产国的能源领域渗透，加上欧洲的英国、挪威，跨大西洋亲美油气生产国家群逐步形成。

2.2 推进反石油生产和出口卡特尔法案

作为旧秩序的代表，欧佩克(OPEC)是美国的主要障碍。2019年2月7日，在共和党和民主党共同支持下，美国众议院司法委员会通过《反石油生产和出口卡特尔法案》(简称“NOPEC法案”)，提交参众两院表决。法案是对谢尔曼反托拉斯法第七条的修正案，规定任何外国政府、机构联合限制石油、天然气、石油制品生产、贸易、分销和定价，都属垄断行为。授权司法部撤销主权豁免保护，起诉欧佩克(OPEC)或其成员国[7]。2008年类似法案曾通过国会审议，被时任总统沃克·布什否决。而现任美国总统特朗普是NOPEC法案的积极支持者，认为欧佩克(OPEC)通过操纵价格和限制竞争使美国蒙受巨大损失，“起诉欧佩克(OPEC)”是其能源政策的核心主张[8]。鉴于其极限施压的“交易艺术”，NOPEC法案比历史上任何时刻都接近于通过立法程序，欧佩克(OPEC)可能被裁定强制解散，成员国可能面临罚款、经济制裁、金融制裁等处罚，国际石油秩序可能面临重大调整。

3 新格局下美国对世界石油秩序的影响分析

美国石油工业的发展对世界石油格局产生了深远影响。随着油气产业的空前增强，加上强大的政治经济外交力量，可以预见美国干预国际石油秩序的力度将大大加强。

3.1 通过石油产业相关政策，影响世界石油市场供需平衡

美国石油产业实现飞跃，与国家能源政策有很大关系。为保障能源安全、谋求能源独立，美国政府先后通过了《1992年能源政策法案》《2005年能源政策法案》《2007年能源独立和安全法案》以及《2009年美国复兴与再投资法案》[9]。20世纪70年代，美国政府设立专项资金扶持页岩油气基础研究和关键技术开发；1980年制定《能源意外获利法》，提高企业投资页岩气的热情；20世纪90年代设立研究基金，促进油气企业加大页岩油气的勘探和开发科技创新；从1978年到1992年，联邦政府连续15年财政补贴页岩油气产业，相关州政府也出台了税收减免政策[10]。一系列政策措施极大鼓舞了油气企业的投资热情，造就了美国页岩油气产业的繁荣。

站在历史的高点，美国页岩油气未来增长前景与国家政策导向息息相关。页岩油气产业链条高度专业化，主力军是中小型油气企业，更依赖外部融资，包括私募基金、风险投资和各种民间资本。据咨询公司对页岩油气生产企业财务报表分析，估算2017年美国页岩油平均完全成本在52美元/桶左右，加上合理的资本回报后，目前的油价水平下美国页岩油气企业基本处于盈亏平衡点附近[11]。这种情况下，政府的产业政策、财税政策、金融政策对行业未来导向作用巨大。美国政府退出《巴黎协定》，加快本土石油开发，雄心勃勃地提出“能源领导力”主张，要将能源作为重要地缘政治工具，可以预见未来将通过财税金融等政策，调控页岩油气产业增长节奏，影响世界石油市场供需平衡。

3.2 通过货币金融政策直接影响国际油价

由于美元是国际石油主要交易货币，美国可以通过本国货币政策直接影响国际油价。美国通过调整本币利率和货币投放量来调整美元汇率，根据购买力平价原理，美元升值贬值直接导致国际原油价格的变化；其次，石油作为大宗商品具有投资载体功能，美元利率的变动必然导致美元在国际石油投资与美国固定收益类资产之间的流动，从而间接影响国际油价[12]。2015年美联储结束量化宽松政策，美元指数从79点附近一路攀升至100点上方，同期WTI原油价格从110美元/桶下跌至60美元/桶左右，两者表现出显著的负相关关系[13]。

由于期货市场的价格发现功能，WTI期货合约成为世界原油价格走势的晴雨表。随着石油期货市场的发展，大量的投机资本涌入市场，逐渐成为期货市场价格的主导者，美国商品期货交易委员会(CFTC)报告显示，2019年4月底投机者的原油非商业性持仓量达到524 103手合约，总量达5.24亿桶。2008年以来，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》等一系列法案，不断调整石油期货投机监管[14]，干预石油期货市场投机行为，影响世界油价波动。

3.3 经济制裁干预石油贸易

美国对外经济制裁包括冻结资产、限制交易、贸易禁运等方式。美国对伊朗[15]、委内瑞拉、苏丹和南苏丹[16]的石油出口制裁，以及对朝鲜的石油禁运，就是制裁干预石油贸易的典型案例。美元是国际石油主要结算货币，也是国际跨行结算的主要通行货币。美国主导了全球金融信息系统SWIFT(环球银行金融电信协会)，掌握石油国际贸易支付信息。通过总部设在纽约的CHIPS系统(clearing house interbank payments system)，美国可以迅速切断石油出口国的美元国际流动。2018年美国政府对1 000多个国家、实体和个人实施了制裁，未来如果欧佩克(OPEC)和维也纳联盟中亚非拉国家出现与美国利益冲突的情形，很可能会以反垄断、反恐、独裁、武器扩散等借口进行石油出口制裁，切断经济命脉迫使对手就范，从而改变国际石油贸易的结构和流向。

3.4 军事手段影响石油秩序

美国拥有世界领先的军事力量，第二次世界大战后一直充当世界警察的角色，惯于以军事斗争方式夺取谈判桌上不能实现的利益(图3)。首先，近三十年来美国共发动或参与六次大规模地区战争，其中四次针对石油出口国。海湾战争、利比亚战争、叙利亚战争对相关国家石油生产造成巨大破坏，改变了世界原油供应的格局。其次，美国海军及海军陆战队实力强大，以数量巨大的海外军事基地为依托，对全球油气运输航线拥有较强的控制力，从霍尔木兹海峡、曼德海峡到马六甲海峡都在其军力覆盖范围内。2018年美国军事预算达到6 920亿美元。可以预见，只要有重要的利益需求和合适的借口，美国将不惜采用战争或封锁航运的方式进一步影响世界石油秩序。

图3 美国对外战争对相关国家原油产量影响Fig.3 Impact of American foreign war on crude oil production in related countries

4 世界石油变局中中国的能源安全风险

2017年，特朗普政府对美国国家安全威胁进行了评估，结论是美国面临主要战略威胁从国际恐怖主义转变为与中国和俄罗斯的大国竞争，认为美国和中俄将在“一带一路”沿线、非洲和拉丁美洲等发生斗争和冲突。基于这一战略判断，以特朗普为代表的美国决策层，无论共和党、民主党，从政府到国会，都对中国充满了敌意。可以预见，随着中华民族复兴的进程，中美之间的博弈将是长期的和全方位的。随着石油产能跃居世界第一，美国形成了包括产业、外交、司法、经济、货币、金融、军事等“各兵种、成建制”的石油战“武器库”，使我国能源安全面临多重风险。

4.1 供应安全风险

丹尼尔·耶金(Daniel YERGIN)认为，能源安全的主要含义是动态适应地缘政治、国际关系和技术进步等因素的变化，以合理的价格获得可靠的能源供应。中国石油需求持续增长，2018年原油进口达到4.62亿t，同比增长10.1%，对外依存度增至70.9%。根据国际能源署(IEA)预测，到2024年中国原油进口量超过5.5亿t，能源供应对国际市场依赖程度进一步提高。近年来，美国的石油制裁对中国原油进口造成了不小影响。“伊核协议”生效不足两年，特朗普重启对伊朗制裁；美国对委内瑞拉国家石油公司实施制裁。由于制裁影响，中国从伊朗和委内瑞拉两国进口原油受到很大限制。2018年，从进口来源看，中国原油供应国前十位中，俄罗斯、伊朗、委内瑞拉是美国制裁的对象，美国首次挤入前十名，巴西近期与美国关系密切，这五个石油来源国合计占中国原油总进口量的44%[17](图4)。鉴于美国政府对中国的敌意和影响力，中国接近一半的进口石油供应存在不可靠因素，潜在能源供应安全风险超过历史。

图4 2018年中国前十位原油进口国Fig.4 Top 10 countries exported crude oil toChina in 2018

4.2 价格安全风险

从2018年底到2019年初，国际原油价格经历了又一轮过山车行情，从77美元/桶下跌到42美元/桶，又暴涨到65美元/桶，油价大幅波动常态化加剧了能源安全的价格风险。石油是世界最大规模的大宗商品，2018年我国原油总进口金额1.58万亿人民币，价格波动对我国原油采购成本影响巨大。作为国民经济运行的基础原材料，国际油价的拉升，将提高交通运输等行业的运行成本，增加炼油化工等行业生产成本，抑制工业增长；同时引发成本推动型的通货膨胀，降低国内消费水平，抑制经济增长。根据国际货币基金组织(IMF)测算，石油价格上涨10美元/桶，亚洲经济增速将下降0.8%。美国可以通过干预市场供需平衡、调整国内财政金融政策对石油价格施加重大影响，使我国面临巨大的能源价格安全风险。

4.3 运输安全风险

目前，中国油气进口海上航线主要是三条，即中东线、非洲线、东南亚线，霍尔木兹海峡、印度洋、马六甲海峡、南海等是海上能源运输关键水域。特朗普在亚太经合会上提出印太战略，美军“太平洋司令部”更名为“印太司令部”，加强在印度洋的存在。“印太”盟国美日澳印以及英法，出于抗衡中国大国复兴的共同战略目的，纷纷以“航海自由”为名派遣军舰巡航南海。美国及其盟友持续开展南海巡航，意图控制我国际油气海运通道，严重威胁我国石油海上运输安全。

4.4 石油战的风险

基于将中国视为全球竞争对手的战略定位和朝野上下对中国的敌意，以及目前中美贸易战的规模和激烈程度，需要认真分析美国对中国发动石油战的风险。首先，以雄厚产量为后盾，美国可以通过本国石油进口左右他国对华政治立场。2018年加拿大出口到美国的原油、液态烃类气与车用航空汽油等石油类产品总价值731亿美元，占加拿大出口总额的20.1%，不难理解为什么在国际事务中唯美国之命是从。其次，美国对于石油进口国常采用禁运的制裁手段。2018年7月，美国向联合国制裁委员会递交文件要求所有联合国成员停止对朝鲜出口石油。鉴于我国石油对外依存度已攀升至70.9%，如果美国建立以其为主导的石油发展秩序，在国家利益发生重大冲突时，动员力量限制中国石油对外合作、限制技术转让、限制资金流动，甚至实施石油禁运，将使我国面临能源供应保障乃至国家稳定的政治风险。

5 对策建议

5.1 积极开展大国能源外交

我国应针对能源领域重要国家制定相应的策略，有差别地开展能源外交，以维护安全的国际能源环境。建议加强与沙特、伊朗等欧佩克(OPEC)产油国、俄罗斯等非欧佩克产油国的互动，着眼大局，维护世界石油供应格局均衡。随着“一带一路”倡议的实施和推进，深化与沿线国家的能源合作，加强能源基础设施建设、贸易和投资便利化。密切与印度、日本等主要石油消费国协调，探讨成立“买油国俱乐部”，以庞大的能源市场和消费能力为议价工具，促进国际油气市场从卖方市场转向买方市场，提高中国在世界石油市场的影响力。建议相关部门派员积极参与国际能源署等国际石油组织工作，第一时间掌握行业动向，影响国际石油行业规则制定，提升中国在国际能源体系中的话语权。

5.2 大力发展石油交易相关货币金融体系

由于美国积极推进NOPEC法案，沙特阿拉伯威胁如果法案通过将以非美元货币进行石油交易。随着跨境人民币交易规模不断扩大，人民币已成为全球第四大跨境支付货币，面对风险与机遇并存的局面，建议我国加速推动人民币国际化进程，择机打破美元的国际石油交易中的垄断地位。

为了规避美国实施更严厉的制裁，俄罗斯、伊朗试图建立新的金融转移系统，与经贸合作伙伴合力打造独立于SWIFT系统、CHIPS系统之外的国际金融体系。建议大力发展我国主导的人民币跨境支付系统(CIPS)，借助我国对外贸易发展积极向全世界推广，把握机遇，打破美国对国际石油支付和结算的控制。

建议大力发展上海原油期货交易，逐步构建远东地区新的原油基准定价机制，不断提高中国在国际能源市场的话语权和影响力。

5.3 技术革命引领国内保障能力建设

随着近年来传统油气富集地区开发的结束，国内油气资源的劣化程度加大。建议中国石油企业加强同华为、阿里等公司合作，应用现代科技革命成果，实现大数据、云计算、人工智能、新材料等新技术与勘探开发的深度融合，加快石油工业技术升级，提升油田的数字化水平，降低勘探开发成本，使得更多探明储量转化为经济可采储量。同时，借鉴美国页岩油气勘探、开发、管理方面的技术和制度，大力提升非常规油气资源开发能力。建立部际协调机制，统筹国内国际资源，根据国际油价指导国内开发，在低油价时保护国土资源，作为保障供应的压仓石。

5.4 统筹策划国际石油保障能力建设

国际保障能力建设方面，在保障来源上根据与美国关系差异采取不同策略：大力发展与对美关系中间地带国家的石油投资和贸易，作为正常状态下国际石油保供的主体；对于美国及其关系密切的国家，慎重开展石油投资，贸易往来可以作为平衡经贸关系的手段，不形成依赖；遭受制裁的美国敌对国家，如伊朗、俄罗斯、委内瑞拉、南北苏丹，要顶住美国制裁的压力，保持投资和贸易关系，结患难之交，极端情况下可以作为对抗美国石油战的盟友。

5.5 大力发展海上军备保障运输安全

传统海权理论认为，海权力量的作用一方面在于保护本国海上交通和贸易安全，另一方面在于消灭敌对势力；在后冷战时代，海权的内涵进一步扩展，强调通过政治、经济、法律、军事等各种方式对海洋进行控制、利用和管理。中国海军现役舰艇总吨位仅次于美国，拥有大型区域防空舰、核动力潜艇、AIP潜艇等世界先进武器装备，是西太平洋地区最大规模的海上武装力量。面对美国的印太同盟持续巡航南海、威慑马六甲海峡的局面，需要继续大力发展海上武装力量，巩固我国海洋权益，保障海上石油运输安全。