矿业城市转型：挑战、机遇与对策

陈俊楠，李洪嫔，方 敏

(1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国矿业联合会，北京 100013)

1 我国矿业城市发展面临严峻挑战

矿业城市转型是当前我国经济社会发展面临的重大课题。据有关统计，我国现有资源型城市118座，占全国城市总数的18%，其中矿业城市92座，包括63座煤炭城市、12座有色金属城市、8座黑色冶金城市和9座石油城市。从产业结构来看，矿业城市一、二、三产业平均结构为8.1%、63.8%和28.1%，与全国城市产业结构相比，第二产业比重明显偏高，第三产业发展相对滞后。从依存度来看，高度依赖型城市占全部矿业城市数量的22.11%，中等依赖型城市占全部矿业城市数量的40%，一般依赖型矿业城市占全部矿业城市数量的37.89%。从发展阶段来看，属于发展期的城市占矿业城市总数的10.2%，属于稳定期的城市占71.4%，属于衰竭期的城市占18.4%。矿业城市为我国经济社会发展做出了巨大贡献。据不完全统计，矿业城市提供着90%以上的煤炭和石油、80%以上的铁矿石(国内部分)及70%以上的天然气和重要矿产资源。

矿业城市为国家做出巨大贡献的同时，随着资源优势的衰减、市场和产业的冲击以及体制改革和技术创新的滞后，后续发展面临着一系列挑战。一是资源问题，相当一部分矿业城市的生产矿山探明资源(储量)不足或已枯竭或趋于枯竭；矿区外围勘探力度不够，本地资源替补程度低；资源开发利用过程中浪费严重。二是结构问题，产业结构单一化，高度向矿业集中；产业链短，经济效益不高；投资结构单一，发展动力不足。三是社会问题，就业渠道和收入来源单一，社会事业发展滞后，贫富差距拉大。四是环境问题，矿山环境日趋劣化，复垦治理程度低，居民生存环境面临严重威胁。

2 当前矿业城市转型面临有利时机

一是国务院于2007年12月出台的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，这是新中国成立以来第一次专门针对资源型城市可持续发展问题制定出台的综合性政策文件。文件提出了促进资源型城市可持续发展的5大任务和6大政策。围绕资源型城市转型中的资源接替、产业发展、生态保护、社会建设等问题，文件从建立长效机制、提供政策支持、培养发展能力等方面对资源型城市提供全面支持。6大政策措施中的其中一条是中央和省级财政要进一步加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度，设立针对资源枯竭城市的财政转移支付，目前国务院已先后确定了第一批12座、第二批32座资源枯竭城市，并对这44座城市给予了财力性转移支付支持。文件明确提出了建立健全促进资源型城市可持续发展的三大长效机制，即建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制和完善资源性产品价格形成机制，目前国家有关部门已经在开展三大机制的研究探索和试点工作。

二是2008年下半年以来中央出台的一系列扩内需、保增长的政策措施，包括继续实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策；不断充实完善4万亿元投资计划，适时出台新的经济刺激方案；出台包括有色金属产业在内的十大产业调整和振兴规划；推进财税制度改革，实行结构性减税。这些政策的出台和实施，为矿城转型在投资、财税、金融、产业等方面创造了有利的大环境。

国际金融危机形成的倒逼机制也客观上促使矿业城市强化危机意识，增强紧迫感，加快自主创新步伐，转变发展方式，创建新型发展模式，在新一轮发展中赢得先机和主动权。

3 抓住机遇，应对挑战，全面促进矿业城市转型

为实现可持续发展，矿业城市应抢抓当前机遇，充分利用国家提供的有利政策环境,促改革,调结构，创机制，谋发展，尽早实现转型。

3.1 提高资源勘查开发水平，增强资源保障能力

加强矿产勘查，实现找矿突破。一些矿业城市在矿区深部和外围仍有找矿潜力，应结合新一轮矿产资源潜力评价，加强与地质勘查基金的合作，加大资金投入，择优部署勘查工作。支持本市地质勘查企业实施跨地区兼备重组战略，在外县、外市、外省进行异地勘查，开展跨地区找矿，为本市矿山寻找接替资源。鼓励地勘单位和企业利用国外风险勘查资本市场，与东道国企业合作，实施“走出去”找矿战略。

加强资源综合利用，提高利用效率。加强技术研发，开展大规模“三废”资源综合利用，开展对贫矿开发利用的研究。加强对共生伴生矿资源的综合利用，减少资源浪费，不断提高资源综合利用率和经济效益。合理设置矿业权，统一部署，整装勘查开发，促进资源规模化开发利用。

3.2 优化产业机构，促进经济持续发展

延长矿业产业链。矿业要由以低水平采、选、冶和初级加工变为以高水平采、选、冶，初级加工和精、细、深加工并举，实现产业链拉长、延伸，发展产业下游链条相关的制造业，为接替产业发展积累资本。

发展接替产业。接续产业要根据城市功能定位，依据现有条件、市场需要，通过政府导向，由企业主体进行选择，促进产业结构由单一产业向综合性产业发展。大力发展非矿产业；充分利用可永续利用的绿色资源，大力发展绿色产业；勘探新资源，发展新产业；大力推进技术创新，提升产业发展能力。国家在规划重大产业项目布局时，要考虑向矿业城市倾斜。加强中央、地方与企业之间的合作，探索建立接续产业发展基金。

3.3 加快建立资源开发补偿机制，保障资源地区经济权益

以资源原产地经济补偿为核心，以资源收益分配改革为手段，加快建立资源开发补偿机制，切实保障资源地区在资源开发过程中获得合理和足额的资源收益。

一是要理顺收益分配关系，促进资源收益向资源地区倾斜。合理划分中央和地方的收益分成，以地方为主，扩大地方的收益份额；中央所得资源收益通过转移支付或者发展基金、项目的形式返还给地方，监督使用。

二是要合理使用资源收益，将有限资源收益转化为可持续发展能力。中央和地方应该对所得资源收益实现专项管理，专款专用，切实用于解决资源开发带来的问题。比如说，可以成立生态环境恢复治理基金、接替产业发展基金和社会保障基金等。生态环境恢复治理基金用于矿区生态环境治理和土地复垦。接替产业发展基金用于发展接替产业、扶植地方中小企业发展和支持社区

自助项目，社会保障基金用于发展教育、技能培训、移民安置、再就业等。

3.4 健全资源性产品成本构成，发展环境友好型矿业

现行资源型产品成本核算制度并没有充分考虑资源开发的安全成本、环境成本和社会成本，资源输入型企业一方面享受高额利润，另一方面却将安全成本和环境成本转移到资源型地区，企业内部成本外部化，私人成本社会化。

国务院出台的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，首次明确了资源性产品的成本构成，要求把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成，切实履行企业社会责任。应该研究制定相应的资源性产品成本财务核算办法，并建立相关的机制予以落实，矿山环境治理恢复保证金就是已经实施而且富有成效的一个例子，今后看来，可持续发展准备金、矿山闭坑保证金、安全费用提取等都是可以考虑的方向。

[1] 李雨潼.我国资源型城市经济转型问题研究[M]. 长春：长春出版社，2009.

[2] 关于促进资源型城市可持续发展的若干意见.2007.12.

[3] 于立.资源枯竭型城市社会稳定研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008.