对我国地质调查开展战略研究的思考

张润丽，王 文

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

1 战略研究的理论与应用概述

“战略”最初指的是军事战略，只用在军事领域。其本义是对战争的整体性、长远性、基本性谋划。以后被用到经济、政治和社会的发展中来，成为各级政府和各决策部门重要的研究领域，成为一门新兴的学科。

至今为止，发展战略没有严格的定义，但是有一些大家较为公认的内涵：战略是研究一个系统全局发展的带有规律性的东西，是指导全局工作、决定全局命运的方针、方式和计划；战略是确定一个系统组织使命的手段，要明确组织的长期目标、活动程序和资源配置，它的形式是一种事先的计划，是对未来行动方案的说明和要求；战略是在竞争环境中，一个系统为了获得持久竞争优势而对外部机会和威胁以及内部优势和劣势的积极反应。可以用一个战略金三角来表示目标、环境、资源与战略之间的动态关系。这反映了战略是为实现组织的目标，通过衡量组织的内外部环境后对资源进行抉择的结果。

目前，学界关于战略的相关词汇有战略规划、战略管理等，其实这是战略研究发展的不同阶段：战略规划源于20世纪60年代，主要在企业的实际操作中运用，而战略管理兴盛于80年代初，更多地为学界所青睐。目前，战略管理已形成比较成熟的理论体系。战略管理最初产生于私人部门，并随着企业的发展而变化。近20年以来，来自政治、经济、社会和技术等各个层面的重大变化，给公共部门和传统的公共行政模式带来了巨大的冲击和压力，迫使公共部门也着手进行组织的战略管理，以应对公共部门所面临的日益复杂的问题(钮先钟，2003)。

对地质工作而言，其自身发展规律和产品的特点，决定了地质工作发展也需要一种整体性、长远性、基本性的谋划和决策，必须运用地质学、经济学、管理学等多学科的多种方法进行分析研究。公益性地质工作作为国家的公益性事业，其发展必定需要有一个公共部门的战略管理过程。

2 世界地质调查机构发展战略研究的进展及启示

目前，世界上大多国家的地质调查局是地学研究和信息机构，主要从事基础性、公益性地质调查研究工作，少部分兼有一定的管理职能。总体上，各国国家地调局的定位是为政府管理与决策、社会经济发展和公众提供及时、公正、可靠的地学信息。20世纪90年代以来，美国、英国、澳大利亚等国的地质调查机构的运行机制，逐渐由“供给驱动型”向“需求驱动型”转变。地质工作只有与国家经济和社会发展密切结合，才有生存和发展之路。因此，各国地质调查局都非常注重地质调查发展战略研究，对其目标、任务与发展方向等做了明确回答。这些都对我国地质调查局发展战略的研究，具有重要的借鉴价值。

笔者通过分析美国、英国、加拿大、印度、俄罗斯等国地质调查机构在发展战略研究方面的资料，得出国外地质调查机构战略研究的新趋势。

2.1 按照社会经济发展和广大用户对地质工作的需求驱动开展战略研究

世界各国地调机构都充分认识到地调局的生存与发展取决于整个社会需求的能力，必须保持同广大用户更好的联系，因此在进行战略研究和执行所有的未来计划时，都将特别强调政府、政府机构、工业界和团体客户的需求，强化一种用户服务机制。也就是说，当前的地质调查机构要凭借其对数据来龙去脉的独到见解及其地学专长所得到的研究，逐渐发展成一个以知识为基础的科学服务提供者和以客户为重点的战略地学组织。同时，其工作重点逐渐转向为可持续发展服务、应用地学知识以及满足不断变化的需求。

2.2 绩效评价是战略管理的重要部分

从战略管理层面而言，绩效考评与战略管理是紧密结合的，绩效考评应成为战略管理目标的载体；组织的战略目标须通过绩效考核指标转化成可操作的具体目标和考核方法，制定各部门及各员工的绩效考评指标体系。绩效考评部门根据绩效考评指标，定期实施对各单位、部门及个人的绩效考核，进行战略管理的实施与控制。因此，当前战略管理不再专注于前瞻性计划的制定和战略构想，而是延伸到执行领域，追求战略结果的实现，它关注的焦点是努力的结果和绩效，它将战略规划与绩效管理、绩效评估和责任机制的建立结合起来。如1993年美国签署的《政府绩效与结果法》，要求所有政府机构必须明确其长期使命，设定特定的年度绩效目标和标准，并每年度对照标准报告绩效；要求提交年度战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告(陈振明，2003)。

2.3 战略计划融入了一些新的战略特征

传统的战略计划的基本类型包含一些共同的因素，如组织的使命、目的、目标和价值的表述，偶尔包含具体行动计划，其焦点在于清晰表达组织战略目的和战略方向。而近年来，许多公共与非营利组织开始对传统的战略计划进行扩充，融入了新的战略特征，包括对组织文化特性和竞争优势的阐明、对组织前景的细节讨论、可开发可测量的计划和显示预定目的和目标的进展情况，等等。此外，战略的过程也变得更加灵活、更加迅速和更具有目标选择性。

2.4 从事战略管理研究的人员趋于分散化

在西方公共部门的管理实践中，战略规划已不再仅被看作是高层管理者所关心的事情，现在它常常涉及一个更大和更广泛的战略管理小组，包括整个组织的计划人员和运作管理者。这个战略管理小组，沟通了高层管理者和中层管理者以及一线员工，打破了计划机构和运作机构之间的“官僚障碍”，它是与西方分权授权的改革结合在一起的。在其中，组织的运作管理者扮演了关键的角色，他们或者参与了组织的战略计划和目标定位的构思，或者成为战略计划顾问。

2.5 政府与非营利组织间出现了战略联盟

随着西方以市场为取向的改革的深入，政府与市场、政府与私人部门及非营利组织的分界不那么明显，公共服务的主体不再是一元化的，大量非赢利组织和私人组织开始承担了许多在传统意义上属于政府职能范围的服务。政府与非营利组织之间的合作，不仅是政府职能社会化的过程，而且体现了一种战略合作和战略联盟的发展趋势。

3 对我国地质调查工作开展战略研究的思考

3.1 现状与问题

国内在地质调查方面开展了较多的战略研究，成果均为实际的管理工作提供了重要的决策支撑，也为中国地调局的发展战略研究奠定了扎实的基础。但是，总体来看还存在一些问题。首先，对国外地质调查机构的发展战略计划的研究，主要着重于理论阐述，实际分析较少，特别是未能结合我国国情和地质调查工作的实际进行系统分析和对比；而且，对国外的研究偏重于“中央”层次的，地方级别的较少关注,尤其是缺少当前国内外地质调查机构的对比研究。其次，我国地质工作目前正处于重大转变时期。2008年下半年以来，国际金融危机对我国实体经济产生了较大的影响，国家采取了一系列扩大内需、保持国民经济稳定增长的政策措施，地质工作面临着新的形势和新的任务。在这种情况下，以前的研究成果难以适应新形势的需要，尚需进一步开展如何应对新机遇和新挑战，满足国家经济社会发展需要的发展战略研究。其三，我国作为一个发展中的大国，中国地质调查局在国际环境中的地位和影响力，与目前国力还不相适应。自1999年国土资源大调查实施以来，地调局尚无系统的长期的战略发展计划，迫切需要开展相关的战略研究，提升中国地质调查局的国际影响力，逐步建成“世界一流”的地质调查机构。其四，我们的战略研究没有将计划功能与整体的管理工作整合在一起，没有把战略扩大到包含战略执行、战略控制和效果评价在内的更大的范围，没有从正式的、理性的计划转变为意外的、随机应变的非理性思维决定下的战略；没有从关注和适应外部环境转变为重视组织内部环境(包括组织的内部结构、人力资源、管理机构和组织文化)和组织的核心竞争力，形成一个将战略思维融入管理的过程，等等。

3.2 思考与建议

(1)要持续开展地质调查工作的发展战略和地质调查局的发展战略研究

地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各方面。地质调查工作是基础的基础，由于其提供的是公共产品，因此客观上需要一支公益性的队伍。因此，作为公共部门的地质调查局，须对其开展地质调查工作和组织机构自身进行整体性、长远性、基本性的谋划。也就是说，在新形势下，地质调查的发展战略包括对地调工作的发展战略研究和对地调局的发展战略研究。地质调查工作的发展战略研究，就是要研究为了能够满足经济社会的发展需求，如何充分发挥地质调查工作的基础保障作用，从业务工作的角度开展一种长期的发展战略研究。而且，地质调查工作的发展战略研究，是地质工作发展战略研究的重要组成部分，主要是研究中央财政出资的那部分地质工作的发展战略，是与整个地质工作发展战略始终相辅相成，只是研究的侧重点和宏观层次不同。地质调查局的发展战略研究，即是研究指导地调局全局工作、决定全局命运的方针、方式和计划，要明确地调局的长期目标、活动程序和资源如何分配，要在充分认识内部优势和劣势的基础上，对外部机会和威胁所应做出的积极反应，是获得竞争优势的战略决策和战略手段，是为建设成为“世界一流”的地质调查局而开展的整体、长远、基本的谋划。

(2)开展系统的战略管理研究

从国内外企业、政府、事业单位开展战略管理的历程及经验教训中，可看出，我们以往的地质调查发展战略研究仅处于战略规划阶段，未进入一个包括战略制定、实施、控制以及评价的全面、动态的管理过程。因此，当前地质调查的发展战略急需进入一个系统的战略管理的过程。

第一步：战略分析。首先，通过对地调工作发展内外部背景的系统分析，对形势有一个基本判断，把握国家经济发展对地质调查工作的需求，找准战略研究的基点。其次，要找准重大战略性问题和瓶颈问题。战略问题来自SWOT分析的结果，既可能是组织内部问题，也可能是来自外部威胁或未来机遇的问题。

第二步：战略制定。实际上，就是针对上述的战略问题制定解决方案的阶段。要依据地质自身发展的规律，提出我国未来地质调查工作发展总体战略思想和切实可行的战略规划；从充分发挥组织优势和可行性角度，制定组织的发展战略。从中要凝练出地质调查发展的战略重点，提出行之有效的政策措施和对策建议。

第三步：战略实施。这是研究一个战略有效性的关键阶段。战略必须经过执行和实施才能发挥其作用，必须延伸到执行领域。要将总的战略制定成一个个具有实际意义的行动方案，使各具体执行人员知道自己处于战略的哪个环节，将战略落到具体的每一项工作中，层层推进，从而实现战略的效果。

第四步：战略评价。就是要重视对战略研究成果的运用和战略绩效的评价。战略研究成果既要有新的理论价值，又要有对地质工作发展规划的指导价值，还要有国家层面认同的参考价值和相关行业借鉴的实践价值。因此，地质调查发展战略管理的成果要，及时应用到部、局的重要政策研究制定和重大项目立项工作中，为制定地质调查工作下一步发展战略、规划部署、队伍结构调整及相关政策提供重要参考。与此同时，要开展对战略绩效的评价工作，即对战略实施的效果进行定性和定量相结合、经济效益和社会效益相结合的评估与分析，并将评价的结果反馈给战略管理的各个过程，为下一步战略的制定和优化奠定良好的基础(图1)。

图1 地质调查发展战略管理过程

(3)发挥政府部门和研究单位的优势，共同搞好战略研究

政府部门和研究单位在战略研究中有各自优势。政府部门的优势是掌握管理中的难点、实践中需要解决的前沿问题，掌握权威的相关信息，能够迅速组织各方面力量快速反应等；不足之处是缺少系统的理论指导下的深入研究。研究单位的优势是有比较充足的时间，能够系统研究问题，剖析深层次原因，系统提出政策措施；不足之处是偏重理论，与实际有一定距离。因此，只有二者结合，发挥各自优势，既互相合作，又保持各自相对的独立性，才能做好战略研究。

总之，地质工作的战略管理过程，既要是一个判断与设计的过程，又要是一个逐步学习的过程；既要有领导者的推动，又要受到组织文化的影响；既要具有变革性，又要具有相对的稳定性；它包括制定战略前的分析、制定战略时的研讨，以及随后的方案设计，等等。我国地质系统相关部门急需制定出符合国家经济社会发展需要，引导基础性、公益性、战略性地质工作持续健康发展的科学的、长远的战略方案，并按照内外部环境的变化而适时地调整发展战略。

[1] 中国地质调查局公益性地质工作战略研究组.公益性地质工作定位与发展方向[M].北京：地质出版社,2007.

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