论我国矿产资源生态税费体系的构建

郑玲微，张凤麟

(中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083)

目前，我国已探明矿产资源总量居世界前列，开采总量居世界第二位。矿产资源如此大规模的开采，不可避免地要占用和破坏大量的土地资源和产生环境污染，由此造成了原生环境景观的极大破坏，并引发了一系列严重的生态环境问题。我国政府十分重视生态环境的保护工作，并取得了较大的进展，但环境污染和生态破坏问题仍然严峻，其中资金短缺是生态建设与环境保护面临的主要困境。虽然目前我国对矿产资源的勘查、开采和销售征收各种名目的税费，但其中真正用于环境保护和生态建设的资金非常有限。因此，笔者认为，设立专为环境治理、保护和生态恢复、建设的资金是解决这个问题的一个重要途径，构建矿产资源生态税费体系尤为重要。

1 矿产资源生态税费的概念

生态税费是指对生态环境定价，利用税收和费用形式征收开发活动造成的生态环境破坏的外部成本。生态税费设立目的，是为了给环境保护和生态补偿提供资金。

在上述概念基础上，笔者认为矿产资源生态税费可定义为：因矿山企业勘探开发利用矿产资源的行为，给矿区周围的生态环境造成破坏或污染，由国家有关行政机关向其征收(收取)的，用于治理、恢复生态环境的税收和费用。

2 我国矿产资源税费体系的现状分析及存在的问题

目前，我国矿产资源税费体系主要包括探矿权价款、探矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费、矿产资源税、采矿权使用费、增值税、矿山企业所得税、排污费和矿山地质环境恢复治理保证金。笔者按照是否具有生态补偿性质将上述税费分为两种形式，即有生态补偿性质的税费形式和无生态补偿性质的税费形式。

2.1 有生态补偿性质的税费形式

所谓有生态补偿性质的税费，是指全部或者部分用于治理、恢复、校正生态环境的税费形式。笔者经过分析，认为这种性质的税费主要包括以下两种：

(1)排污费

排污费是按照国家法律、法规和相关标准，强制排污单位对其已经或者仍在继续发生的环境污染损失或危害承担的经济责任，由环保部门依法向排放污染物的单位强制收取的费用，包括排污费和超标排污费。国家征收排污费的目的，是为了促进企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源，治理污染、改善环境。排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。其收费项目包括水污染排污费、废气排污费、固体废物及危险废弃物排污费和噪音超标排污费。矿产资源在开发过程中，排出大量的废水、废气和固体废弃物，造成严重的水、大气等污染。向矿山企业征收排污费，能在一定程度上限制资源开采量，减少环境污染，治理开采造成的环境污染，增强企业的环保意识。但是，目前排污费的使用方向过于狭窄，当地征收的排污费主要用于当地的污染物处理设施建设，不能从优化整个区域环境质量的角度出发，通盘考虑环保资金的使用，从而使排污费不能更全面地发挥生态补偿的效用。可见，矿山企业缴纳的排污费有治理污染和改善环境的性质，但主要还是为污染防治埋单。

(2)矿山地质环境恢复治理保证金

矿山地质环境恢复治理保证金，是指为了保证矿山开采企业在开采过程中合理开发矿产资源，注重环境保护，并在闭坑、停办和关闭矿山后，将矿区环境修复到或超过原先生态环境的生产能力。矿山企业必须在申请矿产资源开采权之前，向有关部门提交矿山开采计划、矿山地质环境保护和治理恢复方案、矿山地质环境恢复治理保证金。2009年，国土资源部令第44号发布了全国性的《矿山地质环境保护规定》，对此制度做了明确的规定。矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。”(《规定》第十八条)。可见，这种保证金是专为治理、恢复矿区周边生态环境而预先设立的，具有典型的补偿生态环境的作用。

2.2 无生态补偿性质的税费形式

(1)矿产资源补偿费

矿产资源补偿费是国家凭借对矿产资源的所有权向采矿权人征收的费用。它所体现的是矿产资源国家所有权的收益权(又叫“权利金”)，它调整的是矿产资源所有权人与采矿权人之间的经济关系。我国从1994年4月1号起开始征收矿产资源补偿费，由地质矿产主管部门会同财政部门征收。其中，中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查(《矿产资源补偿费征收管理规定》第十一条)。对于中央分成所得的矿产资源补偿费，主要用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收部门经费补助，它们之间的比例大致为70%、20%和10%。《矿资源补偿费使用管理办法》第五条对三种支出的范围做了一定的限制，其中“矿产资源勘查支出，主要用于战略性矿产资源勘查支出及其他重要地质勘查专项支出。矿产资源保护支出，主要用于独立矿山企业为提高矿产资源开采及回收利用水平而进行的技术开发和技术改造支出。”可见，矿产资源补偿费主要是解决资源耗竭性补偿问题，专注于寻找更多能为人类所利用的资源，以及提高对现有资源的利用率，从而实现可持续发展的目的，而没有涉及对资源开采造成的环境和生态问题的补偿、治理等。

(2)矿产资源税

矿产资源税是指以国家矿产资源的开采和利用为对象所课征的税，是为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。国务院令139号发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》，规定自1994年1月1 日起对开采本条例规定的矿产品和生产盐的单位和个人，开始实行“普遍征收，级差调节”的新资源税制。开征资源税，旨在使自然资源条件优越的级差收入归国家所有，排除因资源优劣造成企业利润分配上的不合理状况。该税由国家税务机关征收，纳入国家税收财政的总体预算，而不是将该税单独保存用作补偿生态环境的污染和破坏。从生态补偿角度来讲，征收的矿产资源税偏重于补偿矿产资源自身的经济价值和调节资源级差收入，而不是对生态环境的补偿。此外，我国矿产资源税的计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，且实行差别税额从量征收，这在客观上鼓励了企业对矿产资源的滥采滥用，加剧了矿区生态环境的破坏。

(3)探、采矿权价款以及探、采矿权使用费

探矿权价款是指国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款；采矿权价款是指国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。从本质上来看，探矿权和采矿权是勘探企业的一种财产权，是一种出让金。勘探企业通过前期资金投入形成探矿权和采矿权，再出售给矿山企业取得价金，是一种典型的对价交易。勘探企业获得的价金，失去的是财产，而矿业企业获得的是财产，失去的是价金。所以，探矿权价款和采矿权价款在实现的过程中，不存在资源价值补偿问题，也不存在对生态环境的补偿，价款的取得仅仅是为了收回前期的勘探投资成本，是矿产资源勘查投资的对价。

探矿权使用费是由探矿权申请人根据其申请得到的勘查作业范围的面积，以勘查年度计算，按一定的标准逐年缴纳的；采矿权使用费是由采矿权人根据其申请得到的矿区范围的面积，按照一定的标准逐年缴纳的。可见，探矿权使用费和采矿权使用费是探矿权人和采矿权人获得矿产资源所有权部分权能应付出的费用，是国家对矿产资源收取的管理费用，而不是用于生态补偿的费用。

(4)增值税，矿山企业所得税

我国石油、天然气的增值税税率为17%，固体矿产的增值税税率为 13%，金属、非金属矿采选产品增值税率为 13%。对矿产品征收增值税，就是把矿产品当成普通的、能够等价交换的商品，并不考虑矿产资源的特殊性，也未考虑对矿产品产生过程中对生态环境的补偿。同样，征收矿山企业所得税也仅把矿山企业作为普通的企业主体，对其收入依法进行纳税。

在矿产资源税费体系中，增值税和资源税所占的比重最大，是矿山企业税费的主体，而它们均不具有生态补偿性质，不属于生态税费。仅有的有生态补偿性质的排污费和矿山地质环境恢复治理保证金，也存在明显不足：排污费主要用于污染防治，而非环境治理和生态恢复，生态补偿功能不够强；保证金在征收过程中存在少交、迟交、甚至不交的现象，保证金被挪作他用的现象屡见不鲜，使生态环境的治理和恢复得不到资金保证。所以，笔者试图建立矿产资源生态税费体系，使某些不具有生态补偿性质的税费具有一定的生态补偿性质，使原本有生态补偿性质的税费增强它们的生态补偿功能，为矿产资源开采造成的环境污染和生态破坏准备充足的治理和保护资金。

3 构建我国矿产资源生态税费体系

笔者从资源勘查和资源开采两个过程构建我国矿产资源生态税费体系的基本框架，并坚持生态补偿性质“从无到有”、“由弱到强”的原则进行完善。

3.1 矿产资源勘查过程中的生态税费形式

由本文第二部分可知，目前资源勘查过程仅存在探矿权价款和探矿权使用费两种税费，不存在任何生态税费。笔者认为，首先应当肯定这两种税费，按照产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范的要求，继续完善这两种税费的收取和使用。同时，建议设立矿产资源开发生态风险基金，从上述两种税费中提取适当比例存入其中，因为：第一，矿产资源勘查是开采的前提，勘查是为开采服务的，而现实中资源开采造成了很多严重的生态环境问题，往往由于资金准备不及时或不充分而得不到有效治理，所以在勘查阶段就应该“未雨绸缪”，为未来开采可能造成的破坏提前准备治理恢复资金；第二，矿产资源开发使矿区甚至更大范围面临生态风险，矿山生态环境面临的风险有时是无法预测的，导致的环境生态损失有时是无法估量的，矿产资源的开发者无法独立承受，这种风险必然需要转化为一种由政府和社会共同承受的风险，因此，设立这种风险基金很有必要，其资金来源可以多渠道，例如从开采阶段中的采矿权价款和采矿权使用费中提取一定的比例；第三，国家对探矿权价款和探矿权使用费有所有权，政府作为人民的代表，理应为人民提供良好的生态环境服务，因此，从这两种税费中提取一定的比例作为生态风险基金是合理的。

3.2 矿产资源开采过程中的生态税费形式

(1)“从无到有”的尝试

首先，完善矿产资源补偿费。第一，提高补偿费征收标准，将各种名目的收费项目合为一个，对矿产资源开发过程中生态价值的损失予以补偿。现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理，但征收标准过低，不仅没有充分达到资源耗竭性补偿，更没有体现对生态损失的补偿，无法维持矿产资源的可持续利用和良好生态环境；第二，加强矿产资源费的征收、使用和管理工作，在维持原有资源价值补偿功能的基础上，增加、增强其生态补偿功能。

其次，开征环境税。环境税不等同于资源税或增值税或企业所得税，它是以保护环境为目的的专门税种。矿产资源开采过程中，排出大量的废水、固体废弃物，造成严重的水污染、大气污染等，可以对其分批征收水污染税、大气污染税、污染源税、噪音税、生态补偿税等一系列新税种，然后通过实施优惠税收政策，保护环境。

再次，普遍开征生态环境补偿费。生态环境补偿费是以防止生态环境破坏为目的，以从事对生态环境产生或者可以产生不良影响的生产、经营、开发者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障条件的税费。生态环境补偿费属于边际外部性成本中的生态破坏损失，具有生态补偿的功能。我国最早的生态补偿费实践始于1983年云南省以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收0.3元，用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用，取得了显著成果。遗憾的是，由于缺乏严格的法律依据，征收工作相当困难和混乱，在2002年全国整治乱收费过程中，许多地方的生态补偿费被取消。因此，笔者认为，应该重新开征生态环境补偿费，通过制定全国性的法律法规来明确这项制度，可以按照生态环境资源的开发利用量来征收。

(2)“由弱到强”的突破

首先，完善排污费。第一，要继续完善现行的排污收费制度，逐步提高现行排污收费标准、扩大收费范围，切实做到污染者必须付费，重污染者必须多交费。第二，拓宽排污费的使用方向，从优化整个区域环境质量的角度出发，通盘考虑排污费的使用，而不局限于本地排污费只用于本地的污染防治，从而使排污费更全面的发挥生态补偿的效用；第三，扩大排污费的用途，不仅要为污染防治买单，也应提取部分为生态环境恢复买单。

其次，坚持收取矿山地质环境恢复治理保证金。矿山地质环境恢复治理保证金是保证“谁破坏、谁恢复”的关键，应该进一步规范和完善矿山勘查、开采许可证制度和环境影响评价制度，将指标、标准量化，为落实矿山环境恢复保证金制度铺好路、垫好底。

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