煤炭开采项目环境影响评价中的公众参与问题研究

鞠耀绩

(1.中国矿业大学(北京)，北京 100083；2.黑龙江科技学院，黑龙江 哈尔滨 150027)

公众参与是环境影响评价过程中的重要部分，在环评中发挥着特殊作用。公众参与环境保护，首先从西方发达国家兴起。在国际上，1972年的《人类环境宣言》强调公众参与在生态保护中的重要作用。1978年联合国环境规划署(UNEP)在其环境影响评价基本程序中，明确提出了公众参与这个概念。1992年“里约环境与发展大会”通过的一个实现长期可持续发展的《21世纪议程》明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”自20世纪70年代以来，世界各国的环境影响评价公众参与都有了长足的发展。

1 我国环境影响评价中公众参与发展和现状

公众参与是环境影响评价过程中的重要部分，在环评中发挥着特殊作用。我国借鉴美国的模式，采用在《环保法》中原则性规定环境影响评价，在《环境影响评价法》中具体规定环境影响评价的立法模式。1970 年制定了《环境影响评价法》，从此在中国设立了环境影响评价制度，对公众参与环境影响评价的范围、程序、方式作了一些简单的规定，使公众的意见成为环境影响报告书的必备要素。这表明国家在立法思维上逐渐重视维护公民的环境权益，重视公众参与环保决策和监督，重视实现宪法赋予公民的环境知情权。

我国最早对公众参与环境影响评价制度的规定，出自于1993年6月21日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》。通知明确要求，“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，《报告书》中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。公众参与工作可在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段进行”。同时，还对公众参与环境影响评价的主体、基本方式进行了规定。该《通知》虽然对公众参与环境影响评价作了较为明确的规定，但它只是针对国际金融组织贷款项目而设立的，规定范围过窄。

1996年，公众参与问题已经得到政府和国家各级领导人的高度重视。同年5月，《水污染防治法》在修改过程中，根据《里约宣言》的精神，增加了一个新的条款(第13条第4款)，“建设项目环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。”是对公众参与环境影响评价做了初步的立法规定。1998年国务院通过的《建设项目环境保护条例》，也对公众参与环境影响评价做了规定:“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”虽然当时我国规定了公众参与，但却没有规定相应的法律法规，导致实际操作性不强。

2002年10月28日，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，2003年9月1日起施行。对公众参与环境影响评价做了较为详细的法律规定，使公众参与环境影响评价在立法方面有了更大进步。该法第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”同时，该法第11条和21条，对公众参与环境影响评价的参与形式、参与范围、参与人员、参与阶段、参与的限制以及公众参与意见的采纳与否都做了规定。

国家环保总局于2006年2月22日正式发布中国环保领域第一部公众参与的规范性文件——《环境影响评价公众参与暂行办法》，于同年3月18日起正式实施。该《暂行办法》从实际出发，通过对公众参与环境影响评价现状的分析，概括出我国公众参与环境影响评价制度在实际运用中存在的诸多问题，为推进和规范我国公众参与环境影响评价制度发挥巨大作用。

2007年2月，国家环保总局颁布了《环境信息公开办法(试行)》，2008年5月1日《政府信息公开条例》也开始施行，这两部法律规定了政府的信息公开义务，为公众的知情权提供了制度上的支持。

以上这些法律法规的出台，使得我国公众参与环评过程开始走上法制化的道路。

我国很多学者也研究了环境影响评价中的公众参与问题，包括公众参与的范围和代表性问题及公众参与的形式和方法的探讨、讨论公众参与有效性的评价指标、对公众参与有效性的影响因素的研究、公众参与环境管理决策的权力赋予等方面，并提出了相关建设性的建议。刘健、王汉斌(2009年)研究了煤矿项目环境影响评价中的公众参与程序和方法问题。

2 煤炭开采项目环评中公众参与存在的问题

目前，我国对环境影响评价中公众参与的研究较多，方向主要集中在理论和规划环评的研究上，对实际操作层面的中小型工业、市政建设项目的研究较少。我国煤炭行业开采环境影响评价中涉及的公众参与越来越多，但是在很多方面也还存在问题。

2.1 法律法规及参与机制不健全

虽然《暂行办法》对公众参与的形式与方法做了一些原则性规定，但这些规定大多是从政府部门管理的要求和角度提出的，未在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方面的权利。我国《环境影响评价法》仅规定了公众参与环境影响评价的形式，如论证会、听证会等，而对论证会、听证会的具体程序未做出具体规定，这对公众参与环境影响评价权利的行使是相当不利的，有害于煤炭开采项目方与公众之间的双向信息交流。

2.2 公众参与范围和对象不全面

发达国家对公众参与环境影响评价制度对象的规定，大致都包括规划、政策和项目，其中，美国还将立法也包括在公众参与环境影响评价的对象范围之列。而且，这些国家都将公众参与作为环境影响评价程序的一项核心内容予以规定。反观我国，公众参与的对象仅限于建设项目和专项规划，显然对象范围的限定过于狭窄和保守。

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，公众参与的对象也仅限于环境影响报告书，而不包括报告表以及登记表。有些部门在公众参与调查时，对项目的调查内容浮于表面，仅掌握“三图一表”简单信息。

2.3 公众参与时段局限

在我国，公众参与只是在编制环评大纲及评审阶段和环评报告书的编制及评审阶段进行，而在这些阶段以外的过程中，比如煤炭开采的过程中，以及项目后评价，都没有做好公众参与的工作。并且由于环评编制人员对当地客观情况的不熟悉，会导致许多问题使环境影响评价成为一种“精英评价”，并不具有很好的代表性。

2.4 公众参与方式单一

环境影响评价中的公众参与的方式过于单一, 多采用调查问卷的形式，是由煤炭开采项目所在地居民填写公众参与调查表，不能引起公众的兴趣和注意，导致不能对环境影响评价结论及决策提供科学依据。

2.5 信息公开不充分、不及时

我国煤炭开采项目的有关内容，一般事先不向公众发布，报告书也不公开，只在环评过程中发放问卷或个别走访收集一些公众意见。有时将专家意见、地方行政部门的意见作为公众意见[2]，导致公众对项目不了解或对项目的有关信息掌握的不够准确，无法有效参与。

对拟建煤炭开采项目的公示，内容过于简单，在项目对环境的危害、污染情况及潜在的环境影响等方面含糊其词，避重就轻，使没有一定专业知识的公众只知表面，不明就里。由于信息公开的过程中，不能保证公众得到足够的所需信息，使公众意见没有理论根据。所以，我国的公众参与工作仍处于探索与完善阶段。由于公众对拟建设和实施的工程项目和规划缺乏应有的了解，使得环境影响评价工作的公众参与难以真正反映出公众的真实意愿。

2.6 不注重对公众意见的处理

目前，环境影响报告书中对公众意见分析整理的做法，基本上是把公众意见统计归纳列入表格，并简单阐述，缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述，以及陈述水平上的辨证分析。这种方法，对公众意见的处理过于草率、简单和形式化，完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为，致使公众意见被形式化处理，造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。

2.7 后评价研究较少

目前，我国学者对于效果的后评价研究相对较少，对公众参与的真实效果没有作出科学分析，不能直观的看到公众参与的积极作用。这就要求应加强公众参与的有效性研究，尽快研究制定有关公众参与的技术规范。

2.8 公众参与环境影响评价的救济措施不完善

我国《环境影响评价法》对公众参与受到侵害如何救济、建设单位不考虑公众意见应当承担何种法律责任、建设单位不组织公众参与环境影响评价的法律后果以及其它妨碍公众参与环境影响评价的制裁措施都没有考虑。这些使公众参与环境影响评价没有司法救济制度作保障，有害于公众环境参与权的行使。

2.9 公众参与的意识不强

《环评法》对公众参与做了明确规定，并且对参与的方法程序和参与意见的有效性都作了硬性规定，由于宣传力度不够，很多人不知道自己有这样的权利，以及如何参与到“环评”中去。在我国，占相当大比例的地方及煤矿，在执行煤矿环境保护法规方面还有一定的差距，环评工作还没有提到议事日程上来。

由于公众的环境意识不强，不会或不愿意主动参与对自己可能造成切身利益损害的建设项目的环境影响评价工作。有时即使出于某种原因参加了，也是为了应付。对建设项目不管是否有危害，不论危害大小以及拟建方是否对危害采取防治措施，自始至终持抵制态度，不同意项目在自家周围建设，更拒绝签署意见；存有事不关己，多一事不如少一事的心理，只要不影响到自己，便不参与其中。服从或顾忌拟建方是朋友邻里关系，不便透露真实想法，只好违心签署同意意见。

在“环评”工作中，部分人员对公众的意见不够重视，认为没有理论根据，不足为信，导致不可弥补的损失。

3 我国煤炭开采环评中的公众参与对策

公众参与在煤炭开采项目环境影响评价方面有着很重要的意义，但是与许多发达国家相比，我国的煤炭开采项目环境影响评价公众参与还存在着广泛性和深度不够、形式单一、缺乏问卷设计的科学性、反馈意见不能被合理公正的采纳等问题。为纠正不足，应从以下几点入手，增加公众参与的有效性，充分发挥公众参与在煤炭开采项目环境影响评价方面的作用，并从以下几个方面进行完善。

3.1 完善我国公众参与环境影响评价制度的法律对策

我国应该从环境信息公开制度、公众参与机制、环境公益诉讼制度、颁布公众参与导则等方面加强法律建设。在环境信息公开制度方面，以建立环境信息的被动公开方式为重点。通过丰富公众参与环境影响评价的主体，即加强对民间环保组织的重视，应从法律层面程序化公众参与环境影响评价的形式，对公众参与论证会、听证会的具体程序做出规定，以利于法律的具体实施，确保公众参与不流于形式，对公众参与机制进行完善。通过扩大环境公益诉讼原告资格的范围、适当拓宽受案范围和合理分担举证责任，来建立我国的环境公益诉讼制度，从而达到完善我国公众参与环境影响评价制度的目的。应通过尽快颁布公众参与导则，来规范公众参与行为。根据项目和环境特征，综合分析可能受影响的公众、感兴趣的组织和社区团体等，明确不同行业或不同影响程度公众调查的范围，合理确定公众调查数量，结合受影响程度、不同教育水平等，确定实际调查公众。

3.2 建立权利保障机制和监督机制

为使公众参与的权利得到有效的司法保障，法律应当规定：对于公众参与权受到侵害以及没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院起诉，要求法院给予制约，以保证环境影响评价过程中公众参与的权利得到切实的保障。通过提高违法成本，使公众的环境权能得到有效的司法保障。建立相应的监督机制，对公众参与进行监督。除此之外，由于媒体在社会生活中的特殊地位、特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求，在公众参与环评中，可以通过媒体来监督和宣传。

3.3 扩大公众参与评价对象和调查范围

公众参与的对象和调查范围，主要以项目可能影响的有关单位和居民为重点。公众参与的对象应有一定的代表性，应重点走访与调查项目可能影响的敏感区域，广泛听取收集项目所在地广大公众的意见。

公众参与对象，除在工程建设区域选择外，还应在可能受到项目影响的区域内选择。按照国家环保总局[2006]28号《环境影响评价公众参与暂行办法》和黑环发[2001]117号文《关于在建设项目环境影响评价中加强公众参与的通知》中规定，公众参与的对象为评价区域内居民、企业职工、人大代表、政府工作人员等。

虽然某些规划以及建设项目对环境产生的影响较小，可以采取报告表或者登记表的方式，但这并不表示这些规划或建设项目不会对公众产生影响，因而，公众参与的权利不应该被不合理剥夺。所以，应当将公众参与的范围扩大到所有环评报告文件，包括报告书、报告表以及登一记表。

3.4 公众尽早参与环境评价环节，实施全过程的公众参与

环境影响评价程序一般可以分为：项目初审阶段、范围界定阶段、环评报告文件草案审查阶段、审批阶段。公众参与的程序范围越广越好，公众参与程序阶段的时间越早越好。公众越早介入环境影响评价程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大。从操作上讲，越早的阶段越容易引进公众参与，越后的阶段越难以引进公众参与。

目前在一些发达国家，公众参与项目是从立项到最后的环境评价的全过程，取得了较好的效果。我国可与国际接轨，将公众参与贯穿到环境影响评价全过程，即从建设项目立项、环境影响评价、建设项目的施工建设、竣工验收到工程正式投入生产运营后全过程实施公众参与，使公众真正融合于环境影响评价过程中。

3.5 规范环境影响评价公众参与的程序和方法

规范环境影响评价公众参与的程序和方法，能够提高公众参与的有效性。公众参与的有效性包括：参与对象的有效性、调查统计方法的有效性、调查内容、时间的有效性、以及所具有的相应法律效应。提高公众有效性，应坚持预先性、广泛性、方便性等原则。所以，要从信息公布、信息收集和信息处理各个环节，规范公众参与的程序和方法。

3.6 加强环境教育，强化公众参与意识

环境教育是提高公众参与质量的有效途径。通过环境教育和多渠道广泛宣传，可以提高公众的环境意识，使公众由被动参与转化为主动参与环境保护，提高公众对环境的关注和了解程度，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。

培养公众的参与意识是一个长期的过程，并与他们的法制观念、思想文化素质等有紧密联系。应通过多渠道的广泛宣传，让公众掌握环境保护科学知识，了解环境问题的紧迫性、严重性，了解自身的环境权益，增强主人翁意识，主动地参与到环境影响评价中来。

3.7 完善环保社会团体制度，发挥非政府组织在公众参与中的作用

个人的力量毕竟有限，而通过公众集结而成的组织，则能够发挥更加充分和全面的作用。未经组织起来的公众，面对政府的强力及经济实力远比自己雄厚的建设单位，他们处于弱势地位，其切身利益很容易被忽视，而且行政机关往往偏向有组织的利益。政府应当完善相关制度，创造合适的环境，让这些组织能存活下去，使其发挥应有的作用,推动公众参与的发展。

4 结 论

在煤炭行业投资增强和拟建煤炭开采项目数量明显增多的背景下，环境影响评价中实施公众参与尤为重要且势在必行。煤炭开采项目环境影响评价的根本目的，是为了保障环境的质量，以保障经济的持续稳定发展和公众的生活环境质量的维持甚至改善，这些都关系到公众的切身利益。公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序，是环境管理的重要途径和有效手段，已引起社会各界的关注。

在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高评价的有效性，不但对环境管理起到了监督作用，并在公众参与的活动中提高全民族的环境保护意识，进一步促进环境影响评价工作的完善，最大限度地发挥环评制度的作用。我国的公众参与，在环境影响评价中还存在很多的不足。但应深入研究, 在众多环评工作者和专家学者的不懈努力下, 在政府部门的积极推动下，公众参与的质量将得到提高, 环境影响评价的质量也将取得质的突破。通过不断总结, 采取相应的措施，能够发挥公众参与的有效性，努力发展适合我国国情的公众参与，进一步促进煤炭开采项目环境影响评价工作的完善。

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