江苏都市圈治理：由概念到政策

文图丨陈小卉（江苏省自然资源厅国土空间规划局） 钟睿（江苏省城镇化和城乡规划研究中心）

1. 南京都市圈跨界通勤分布示意图图｜百度地图大数据事业部 采集时间：2016.11.22-2016.12.05（百度GPS数据）

前段时间，国家发改委的一纸文件《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》引发了学界对都市圈的热议，以都市圈为主题的会议频频召开，各界专家学者纷纷作出解读。时隔多年，都市圈再一次抢占各大新闻的头条，迎接未来大好的发展前景。但在实际调研中，我们常常看到的却是这样的景象：居住在河流下游的人们抱怨上游的污染，居住在省（市）交界处的人们抱怨断头路，居住在外地的人们抱怨异地医保结算流程复杂，等等。这些还只是表象问题，深层次则凸显着都市圈发展的困境。

都市圈不是一个随心而定的圈

初识都市圈

2. 徐州：云龙湖山秀，怀古戏马台

3. 工作在上海、生活在苏州的“钟摆族”图｜深度苏州自媒体

古人云，名不正则言不顺，言不顺则事不成。都市圈这个名字是一个好的榜样。“一个核心城市+一个圈”，简单明了地界定了都市圈的涵义，但细想，核心城市如何定义？这个圈的范围又有多大？欲回答这些问题，我们要追溯都市圈这一概念的源头：我们的邻国日本。20世纪50年代，日本行政管理厅将都市圈定义为“以一日为周期，可以接受城市（人口规模必须在10万以上）某一方面功能服务的地域范围。”后来，我国学者在此基础上演绎出中国特色的都市圈概念，指一个或多个核心城市，以及与核心城市具有紧密社会、经济联系的，具有一体化倾向的协调发展区域。可见，都市圈有其内在的发展逻辑，不是随随便便、生拉硬套地圈定一个范围。它更强调突破城市行政边界、促进生产要素跨区域优化配置，从而推动更大尺度范围内的区域一体化发展。

再议都市圈

随着我国区域一体化进程的加快，特大城市功能向外围地区疏散，出现了诸多跨行政区通勤、通学的现象。站在南京南站，你会发现很多从周边城市镇江、马鞍山、滁州来的务工人员与求学少年；站在苏州站，你会看到大量工作在上海、生活在苏州的双城记“钟摆族”。可见，传统的仅把都市圈作为一个封闭的空间形态单元来研究已略显单薄，那种画画空间结构、勾勾功能分区的做法已不能满足当下的发展需求。我们清楚地知道，在都市圈发展中，不应该只着眼于有形的物质方面，而要去发现和发掘背后的制度设计。都市圈的发展徘徊在“亟需改变的十字路口”。那么，我们的都市圈应该怎么变？什么才是我们想要的都市圈？恰在此时，空间治理成为规划界热捧的一个概念，其关注点也由以往的单一地方政府层面扩大至跨行政区的区域范围。将都市圈作为区域治理空间载体的“都市圈治理”模式，成为都市圈转型发展的破题之举，推动着城市健康发展和区域协同发展。

4. 东京都市圈空间范围及DID分布图 图｜笔者根据《国势调查》改绘

东京都市圈：都市圈治理的典范

对于大多数国内城市规划者而言，都市圈治理还是新兴词汇，采取何种手段治理，我们是不是可以转身看一下其他国家走过的路？我们将目光再次聚焦日本。作为都市圈发展比较成熟的国家之一，日本在都市圈治理方面积累了诸多实践。其中，空间范围涵盖东京都、神奈川县、琦玉县、千叶县、山梨县、群马县、枥木县和茨城县外围四县的东京都市圈就是一个值得探究的案例。

5. 南京：虎踞龙盘地，金陵帝王州

6. 镇江：三山峙江岸 ，一望大江开

7. 无锡：太湖烟波阔，东林传文脉

8. 苏州：小巷听春雨，人家尽枕河

东京都市圈的发展历程，大致经历了“强核极化-近域扩散-优化整合”三个发展阶段。二战结束至20世纪六七十年代，东京都发展迅速，大量人口、产业、公共服务涌向核心城市，其人口总量及占都市圈比重快速上升，但由之带来的却是城市膨胀、交通拥挤、环境污染、房价上涨等“大城市病”频发。此后短短三四十年的时间，东京都内用地趋于饱和，大量人口开始搬离市中心，随后若干城市功能和制造业也跟随人口从市中心迁移至外围，此时东京都人口占比下降，产业结构呈现二产下降、三产上升的特征，都市圈呈现近域扩散态势。2000 年以后，东京都人口占比和产业结构趋于稳定，且前期开展建设的新城，逐渐成长为都市圈内重要的功能区和增长点，都市圈进入优化整合阶段。

这看似自然的发展过程，实则离不开日本政府始终如一的都市圈治理手段的运用。早在1956 年，日本政府就颁布了《首都圈整备计画》，该规划每8～10 年就根据国内外形势变化和核心城市职能转变，作出适应性的修订和完善。同时，日本中央政府成立了“国土综合开发厅”，组织首都圈的区域建设和区域协调工作，持续推动地方政府间的跨区域合作。

江苏都市圈的成长变迁

江苏，得名于江宁府和苏州府二府之首字。历史上，富庶的平原物产资源、近现代优良的工业基础及多省通衢的交通枢纽地位，成就了南京、苏锡常、徐州，使其在历史发展进程中成为区域性的政治经济中心，并与周边腹地形成了文化同源、城镇互联、产业共兴的合作基础，也孕育了南京经济区、淮海经济区等区域性经济协作组织。

以此为基础，江苏在全国率先提出都市圈规划的概念，为都市圈治理进程画上了浓墨重彩的一笔。其后续编制的南京、苏锡常、徐州三个都市圈规划也成为我国都市圈规划的先导。在都市圈概念框架下，诸多区域合作组织自发成立，如南京都市圈成立了“南京都市圈城市发展联盟”，苏锡常都市圈内三市同湖州联合成立了中国环太湖城市旅游推广联盟，徐州都市圈连续举办“淮海经济区核心区城市市长会议”，这些区域合作组织以不懈的努力，助推都市圈的协同发展。

经历了十余年的努力，核心城市由集聚增长转变为近域扩散，区域内城市间的合作形式和内容也得到不断深化，合作发展诉求日渐明晰和细化。新时代下，都市圈的发展需从过去的战略型向治理型迈进，江苏则进一步从空间治理角度，持续探索以都市圈治理来推动区域协同发展的路径。

9. 常州：襟江带湖修，天下名仕归

10. 扬州：运河通南北，绿杨绕城郭

都市圈规划：多方平等对话平台的搭建

早期都市圈规划在实施过程中，之所以屡遭碰壁，主要在于“今天你侵犯了我的利益、明天我抢了你的事权”的情况时有发生，而都市圈治理更强调利益和事权的协调。现阶段都市圈规划不再停留在空间形态层面，更应扮演起多方平等对话平台的角色。众所周知，徐州都市圈跨越苏鲁皖豫四省七市，最初都市圈内各市认同度和归属感较弱、矛盾冲突不断，如何解决这个问题？都市圈内四省住建、交通、环保等相关部门和有关地方政府借徐州都市圈规划编制的契机，坐在一起共同就各方意见不一致的问题讨论协商，最终达成统筹各方主体利益诉求的最优方案。

跨界协调规划：重点跨界地区的行动实施

为强化都市圈规划的落地性和实施性，不再重蹈“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的覆辙，江苏创新性地编制了重点地区的跨界协调规划，开辟了都市圈治理的新路径。这种跨界协调规划在空间尺度上聚焦更小的次级空间单元，如南京都市圈更关注宁镇扬跨界地区，苏锡常都市圈更关注与上海接壤地区；规划内容不同于都市圈规划“大而全”的系统性，而是重点解决不同主体间的利益诉求。比如，南京都市圈内宁镇扬相邻的三市，通过一系列具体行动工程的策划，明确工程实施期限和操作主体，有效提升南京都市圈的治理水平。

11.12. 南京家庭在扬州天乐湖的亲子活动 图｜扬州天乐湖度假景区官网

空间规划：各类公共政策协同平台的构筑

同济大学孙施文教授指出，空间规划是一种公共政策。都市圈治理的江苏实践，无论是侧重战略层面的都市圈规划，还是偏向行动层面的跨界协调规划，均展示出公共政策的属性特征。也就是说，未来要解决什么问题，达到什么目标，都可以借助空间规划设计的若干条政策措施来给予实现。此时的都市圈，不再停留在空间形态层面，而是叠加各类公共政策，形成“空间+政策”的“政策区”。都市圈由此也实现了从概念到政策的华丽转身。

未来区域发展密码：都市圈协同治理

现在，早已告别城市单打独斗的年代，未来开启我国区域协同发展的密码，将最终聚焦为都市圈治理。协同治理的关键，既要认认真真做好都市圈空间规划，又要打好区域公共政策这张牌，一个都不能少，一个都不能落。特别是区域公共政策这张牌，在于消除或减弱行政壁垒，疏通要素流动渠道，最终实现多方利益主体的“你情我愿”。

相较于早期的都市圈规划，都市圈协同治理的内涵更强调“多方协作治理”。这就告诉我们，治理过程中不仅有政府，还要有市场和社会公众的参与，各方发挥自身优势，形成政府引导、市场主导、社会参与的多元治理模式，推动都市圈发展共同体的形成。