试论消防执法在消防管理中的地位和作用

黄 颖

（南昌市公安消防支队）

1.引言

公安机关消防机构作为一支重要的行政执法和刑事司法力量，承担着依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律法规的情况进行监督检查，对发生的火灾进行调查，对失火案、消防责任事故案办理的职责。消防监督人员的基本行为是执法行为。

2.先进消防管理简述

纵观国内外先进消防管理，突出特点就是消防法律体系完善，以单位自我管理为主，各级、各单位、各部门以及社会公民都能依法履行相应的消防安全职责和义务。

2.1 从消防法律体系的建设而言，立法机关能够根据社会经济形势的不断变化以及火灾事故暴露出的问题，不断补充完善有关法律法规。

例如，日本《消防法》自1948年颁布至今，历经150多次修改。尤其是2001年9月，日本新宿区歌舞伎町发生44人死亡的火灾后，政府立即成立紧急对策研究会及安全对策联合协调会，对防火安全进行研究，并在半年后国家对《消防法》及其施行令进行修改；地方政府也对《火灾预防条例》进行修改，将小型单位列入消防监管范围。香港立法机关吸取1996年11月嘉利大厦火灾事故教训，及时修订《消防安全（商业处所）条例》，制订《消防安全（建筑物）条例》，为解决城市消防工作难点、维护社会公共安全提供了法律保障。加拿大安大略省每5年修订一次消防法，每年都修订消防标准规范，及时以法律形式解决消防工作中遇到的问题。美国消防部门则通过大量中介机构调查公民的对消防管理工作的意见和建议，以取得最优化的消防管理。芬兰鼓励并支持各种针对工作场所的安全项目、好规则与好方法的推广，全国公民法制意识强，消防法规和技术标准能够得到普遍遵守。

2.2 从消防安全责任尤其是消防部门的职责而言，其核心就是落实消防安全责任制，自觉遵守消防法律法规，消防部门工作实、执法严、效率高。

例如：美国旧金山消防部门的主要职能：一是负责建筑防火审核。对新建建筑工程进行图纸审核、竣工检查签字。二是实施防火安全检查。重点对旧建筑实施抽样检查，对火灾危险性大的区域和建筑进行检查，夜总会、酒吧等危险性较大的公共场所开业前必须进行消防检查。三是开展火灾调查。消防部门在消防管理中非常重视服务质量和公民满意度，建立公共信息公开机制，及时公布火灾信息，第一时间对媒体和公众通报灾难情况和宣传防灾减灾知识。

瑞典消防部门的主要管理职能是组织消防救护及消防民防工作的国家立法，组织进行核电、毒气及化工等特种灾害的处置与救援，组织人员培训，开展社会宣传教育，指导消防产品及各种材料的质量检测和火灾试验，为战时提供有效的生存和安全保障，指导研究和发展相关的装备与技术，指导各地建立消防救援机构与队伍，指导各地建立通讯网络，组织开展国际交流及服务。

日本消防部门主要负责提供监督服务，防火检查不是具体行政行为，而是属于服务性质的行为。消防法规没有规定消防部门检查单位的数量和频次。消防部门抽查建筑消防设施时，如发现报告虚假，将严格按照法律进行查处，企业承担相应的责任，设备士或点检者也会受到严厉处罚直至终身取消执业资格。由于消防执法环境好，社会单位和民众守法意识强，许多火灾隐患和违法行为大多经过劝导即可整改。

新加坡民防总部消防安全署只对设计图作程序性的审核。消防部门在工作年年初即制定一般例常检查和突击检查计划，并严格根据计划进行检查；在规定时限内完成一般投诉的检查。对消防违法行为实施严格的消防处罚措施。

香港《消防条例》赋予了消防处的随机抽查职权，但未规定消防部门对单位日常监督检查的量化标准和要求。建设工程的消防设计审核由消防处消防安全总区负责，消防验收由牌照及审批总区负责。消防部门只审核和验收建筑消防设施，屋宇署审核验收建筑耐火等级、防火分区、建筑构造、安全疏散等方面的内容。消防部门必须对商场市场、宾馆饭店、公共娱乐场所、学校、幼儿园、危险物品等单位实施检查，并在出具检查合格意见后，上述场所才能获得香港特区政府牌照发放部门的牌照（相当于营业执照）。牌照每年年审前也须由消防部门提供消防安全意见。

3 对我国消防管理工作的启示

综上所述，可以发现在消防安全监管理念先进、经验丰富的国家地区，火灾形势之所以保持高度稳定，是与长期实践中建立起来的完善消防监督管理机制和严格的监管措施分不开的，是和长期致力于公众消防教育培训的努力分不开的。公安部多次要求借鉴发达国家和地区经验，注重从机制上研究解决消防问题，坚决防止亡人火灾尤其是群死群伤火灾事故。对此，笔者认为可以得到以下启示：

3.1 转变消防管理理念是科学管理模式发展优化的必然结果。

消防管理作为国家社会公共安全管理系统中的一个子系统，要正常地运转，就应该遵循管理的封闭原理，即是使管理系统内管理的手段构成一个连续封闭的回路，来确保系统的执行反馈监督三种功能得以实现。执行机构负责执行管理任务，监督机构负责对执行机构的执行过程进行监督，反馈机构负责反馈执行和监督的情况。目前，我国的消防监督管理几乎是公安消防监督机构完全行使了三种职能，忙于日常事务、无暇深入调查研究和分析评价，反馈信息多为表面现象，不成系统，难以根据这些信息修正管理方法，出现问题也难以及时纠正。对此，马恩强在《关于考察学习香港火灾预防工作的情况报告》中谈到，要学习借鉴香港社会化消防工作做法，进一步加强社会消防管理模式和机制创新，建立火灾隐患举报投诉机制、创新建筑消防设施维护保养模式、引入第三方消防技术服务机构推动单位消防安全工作开展。

3.2 做好消防工作是社会单位、每个公民法定职责，消防部门不能越俎代庖。

单位作为社会消防管理的基本单元，其对消防安全和致灾因素的管理能力，反映了社会公共消防安全管理水平，在很大程度上决定了一个城市、一个地区的消防安全形势。公民作为消防工作的基础，是消防工作重要的参与者和监督者，没有公众的参与，消防工作就不会发展进步，全社会抗御火灾的能力就不会提高。消防管理高度自治是上述国家地区的共同特点。《新加坡三年无亡人火灾的经验和启示》中建议“对一定规模的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下建筑等，强制配备具有相应资格的消防安全管理人，并赋予其相应消防工作职责，明确责任追究措施，切实提高单位消防安全管理水平”。实际工作中我国法律法规早已明确了各自职责，在消防安全重点单位也推行了消防安全责任人、管理人制度。所以，单位、公民必须依法履行相关责任，消防机构作为职能部门，可以推动、协调、督促，特别是通过法律手段来强化各种责任的落实，而不是“大包大揽”，也没有能力“大包大揽”。

3.3 不断完善的法律法规体系需要职能部门严格依法践行。

赵子新在《英德消防工作印象与启示》中指出，既要持续完善地方性消防法规标准，更须在细化方法、实化措施、强化问责、提高执行力上下大功夫。在对消防违法行为施以重罚的基础上，探索建立依托企业资质认定和公民身份认定系统和适用于全社会领域的信誉“黑名单”制度，双管齐下促进企业和公民履责自律，确保立法建标实效，切实强化消防安全源头管控、督促落实各方消防安全责任。消防部门的主要职责就是通过对消防违法行为从严甚至从重处罚，确保消防法律法规得以有效施行、确保消防法律法规地位、确保消防部门地位。《新加坡三年无亡人火灾的经验和启示》中建议“要让建筑消防审核、验收、消防监督检查以及单位的消防安全管理都由具有一定资格的高素质的消防专业人员承担”，其意也正是需要厘清并合理设定消防部门职责，更有效地配置公共资源，保障消防法律法规顺利施行。

4.消防执法的地位和作用

我国消防工作经过多年的发展，到目前已经形成了以《中华人民共和国消防法》为龙头、以行政法规和地方性法规为补充、以部门规章和地方规章为主体的消防法律规范体系。在火灾扑救、防火监督、应急救援等任务日益繁重的形势下，笔者认为“消防管理高度自治”必须通过“消防部门严格执法”来实现，不能以服务经济为由弱化消防执法、不能以法不责众为由藐视消防执法、不能以赞助卡要为手段代替消防执法。而应该从公共安全理念、建筑设计标准、隐患排查整治、宣传教育培训和灭火应急救援等方面，逐步改革消防行政管理体制，以“有限责任”为改革基础，明晰设计、施工、监理、监管等消防安全职责，提升消防执法质量和监管水平，逐步建立社会消防“法治化”管理机制。

4.1 消防执法是消防部门的法定职责。

现行《中华人民共和国消防法》规定公安机关消防机构管辖了51项消防安全违法行为，并专门设立了执法监督一章节，加大了公安机关消防机构对火灾隐患的查处力度，强化了对公安机关消防机构依法履行职责的监督。同时，根据国务院关于构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作新机制要求，从四个方面规定了消防责任主体的义务和责任：一是进一步明确了地方人民政府在火灾预防、灭火救援等方面的职责。二是进一步明确了政府有关部门、团体在消防安全教育、消防安全检查等方面的职责。三是赋予公安派出所消防管理职责。四是进一步强化了社会组织在保障消防安全方面的具体义务。因此，消防工作的社会化属性，决定了做好消防工作是全社会共同的责任，不能因为消防部门是职能部门，就把有关于消防事业发展的各种工作全部抛给职能部门，否则在现行体制下出现“眉毛胡子一把抓”的情况就在所难免了。更有“捡了芝麻丢了西瓜”的，一些单位整天忙于要经费、跑建设，本末倒置。

4.2 严格执法是执法者的基本要求。

笔者并不提倡运动式执法、突击执法，因为消防部门任何一项执法活动，都会产生直接的法律效果和一定的社会效果。必须深刻认识到法律效果和社会效果的内在统一性，任何执法活动中都必须以坚持依法办事为前提，严格做到执法公正和努力维护公平正义的社会环境，并在此基础上追求最好的社会效果。严格执法与热情服务是辨证关系，不能为倡导服务，就放松执法或不敢执法。越是关系到最广大人民群众切实利益、普遍利益的领域和事项，越是要严格。执法不严不仅违背了法治原则和精神，还会把消防工作拖入“无人管理、受人轻视“的怪圈。

4.3 合理利用消防行政指导。

行政指导，是指行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定或者法律原则，针对特定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的的主动的管理行为。面对当前复杂多变的消防安全形势，消防行政指导对消防行政执法的辅助和补充作用日益明显，它对消防法律法规规定的“刚性执法”模式起到了一定的缓冲作用，切实有效的消防行政指导，可以充分体现公安消防部门的严格执法和热情服务，是进一步提高监管效能，实现消防执法法律效果和社会效果的有效统一。

［1］《中华人民共和国消防法释义》，全国人大常委会法工委刑法室和公安部消防局编著，人民出版社，2009年.

［2］《消防监督执法手册》，公安部消防局，群众出版社，2008年.

［3］高卫东，毕明.浅谈消防监督管理模式的变革，云南消防，2003年.