创新环保产业发展思路



创新环保产业发展思路

胥树凡

（环境保护部，北京 100037）

摘 要:根据2011年环保产业调查统计，我国目前环保产业在技术基础、供给能力及环境服务市场方面均取得了长足进步，在环保新常态、新政策、新举措的推动下，市场容量和需求仍然无比广阔。然而环保产业的发展仍存在着诸多问题，如新政策内容亟待完善、环保潜在市场释放有限、市场平等竞争的规范、党委政府责任制落实问题等，针对存在的问题，提出了相应的解决方案和具体措施，并对国家相关政策的完善进行了深刻的思考、提出了积极的建议。

关键词:环保产业；现状；行业发展；具体措施

1　我国环保产业发展现状

据环保产业调查统计，截至2011年底，全国环保产业从业单位2.4万家，从业人员319.5万人，年营业收入3万多亿元，年营业利润2777.2亿元，年出口合同额333.8亿美元。与2004年相比，营业收入年均增速为27.2%。其中，环保产品和环保服务两个领域年均增速分别达28.7% 和30.5%。依此计算，预计2015年我国环保产业营业收入将超过5万亿元，环保产品和环保服务有望达到6000亿元和5000亿元的规划目标。在环保新常态、新政策、新举措推动下，甚至可能实现更大的目标。

就我国目前环保产业技术基础和供给能力来看，环保装备和产品供给能力显著增强，在除尘、烟气脱硫、城镇污水处理等领域已具备世界最大规模的产业供给能力。环保技术与国际先进水平的差距不断缩小，研发能力有了进一步提升，已掌握一批具有自主知识产权的关键技术。城市污水处理的各种典型工艺在我国已被广泛应用，通过多年的技术吸收、转化、创新，一些污水处理技术和设备已经接近或者达到国际先进水平；电除尘设备处于国际领先水平，出口范围遍布30多个国家和地区；布袋除尘技术应用水平较高，应用范围不断拓宽；火电脱硫、脱硝和生活垃圾处理技术及装备基本实现国产化。因此，基本能够满足环保产业市场的供给需求。

从当前的环境服务市场来看，环境保护市场化进程加快，各类环保服务业得到较快发展，市场化机制逐步建立。随着第三方治理、政府购买环保公共服务、PPP模式和环境监测社会化铺开，提供各类综合环境服务的公司不断涌现，并积极对环保服务的范围、方式和商业模式不断探索拓展和创新，合同环境服务正在成为替代传统环境治理方式的新模式；环保投融资绿色金融服务业也在积极的酝酿和筹划之中，有些地方甚至进行了绿色金融实践的探索。可以说环保服务业的发展迎来了春天，环保产业将进入以环境综合服务为龙头，带动投资、工程、设备和产品全面发展的新阶段。

目前我国环保产业自主的技术创新能力仍然薄弱，产业及产品结构不尽合理，整体水平和质量仍然有待提高。企业数量多但整体规模偏小、企业抗风险能力低、低端传统产品占比较大、技术产品的同质化现象严重。环保产业的发展环境，特别是有利于环保产业发展的优胜劣汰的市场环境和具有激励与制约作用的经济政策环境亟待优化和完善。

2　发展环保产业的重要意义

环保产业不是自成体系的产业门类，除个别技术产品领域以外，绝大多数都分布于其他行业之中，共涉及50多个行业，渗透性强、经济拉动作用大、对传统产业改造提升显著、吸纳就业能力强，广泛分布在一、二、三产业中，是国民经济的重要组成部分。发展环保产业对拉动国民经济增长、促进技术进步、推进污染治理、改善环境质量、保障生态安全和人民健康，具有十分重要的意义。据估算，2004～2011年，国民经济每增长100单位产值，环保产业平均直接贡献7.11个单位，“十二五”期间环保产业产值占绿色经济产值的55%左右。随着可持续发展战略的实施，环保产业将成为以环境需求激发环保市场释放经济发展新红利的增长点，成为引领绿色经济的支柱产业。根据UNEP的统计估算，中国“十一五”期间的绿色经济产业投资约为6.08万亿元。

3　新常态下环保产业发展的新机遇

经济新常态带来了环境保护的新常态：生态文明、环保优先、严格执法、创新发展。环保新常态带来环境保护的新局面：环境全要素保护、污染全因子治理、生产全过程控制、管理全方位发力。环境保护的新局面将有利于巨大的环保潜在需求市场转化为现实需求市场，以及新的环保服务需求市场的扩展和释放，为环保产业发展提供新的发展机遇和巨大的发展空间。因此，当前我国环保产业正处于重要的发展机遇期。

4　环保产业巨大的需求市场空间

由于历史的原因，我国水体、大气、土壤污染严重，治理任务繁重，这对于环保产业的发展来说，是巨大的潜在需求市场。国家现已推出了谁污染谁付费、污染第三方治理、政府购买环境服务、环境监测社会化服务、PPP制度等新的环境保护政策，将环境保护主要依靠政府的传统发展方式转变为由市场要素起主导作用的发展方式，市场机制在推进环境保护工作中发挥了重要作用，政府主要是加强环境监管，综合运用政策法规和市场的手段，推进环境保护的发展。多要素的作用，可以释放巨大的环境保护市场，为环保产业发展提供巨大的发展空间。特别是已经开始实施和即将开始实施的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》（简称“三大战役”），将带来8.5万亿元的投资，实施一系列重大环境工程项目，将带动环保装备制造、产品开发、工程建设和各类环境服务业等全面发展。仅京津冀及周边区域大气污染治理投资就将达到1.7万亿元。

5　环保产业发展的技术基础和管理基础

环保产业有了较好的技术基础和集群效应，技术开发、设备成套和环境综合治理服务市场有了一定发展，特别是国家环保新政策的出台，使环保产业从技术和管理上都具备了快速发展的基础条件，完全能够满足我国环境保护市场的需要。另外，国家环保相关法律建设不断加强，新《环保法》开始实施，《大气污染防治法》正在抓紧修订，相关标准、政策和技术规范大量制定颁布，都有效促进了环保治理水平的提高和环保产业市场的发展，环保产业的需求被有效释放。以水体污染控制与治理科技重大专项为引领，生物膜技术、生物脱氮等污水治理关键技术，焚烧烟气控制、高效除尘和烟气脱硫脱硝等大气污染控制技术，以及重金属污染治理与土壤修复技术都取得了长足进步，需求市场不断被开发扩展。上述法规、政策和措施的制定实施，全面提升了环保服务的能力和水平，为环保产业的快速发展奠定了坚实的基础条件。

6　环保产业发展需要解决的问题

环保产业发展当前面临一些需要解决的问题，如：适应和具体落实环境新政策的制度创新、机制创新、管理创新、模式创新还处于探索期，尚未全面、系统地建立起来；环保潜在市场的释放有限；市场缺乏平等竞争规则；一些地方政府的环境质量责任制不落实，没有具体的考核评价措施；环境执法不严导致处罚不平等；环境绩效考核和责任追究制度不完备，导致劣币驱逐良币、优汰劣胜的逆淘汰现象还存在；好的技术和服务得不到应用市场等，都阻碍了环保产业的快速发展。

从环保主管部门的定位来看，推进环保产业发展的基本发展战略路径就是要以当前存在的问题为导向，以环境质量改善为目标，以环境执法为重点，以释放需求市场为引导，通过环境管理的战略思想、战略重点和战略目标的转变，即由以污染总量削减为目标转变为以环境质量改善为目标、由重点监督企业环境责任转变为重点监督政府环境责任、由政府财政直接投资环保项目转变为政府财政对环保作出实际贡献的项目的奖励，以此推进环保市场的转变和释放，带动环保产业和污染治理的发展，实现环境质量的改善。

（1）首先要解决就环保产业论环保产业、就污染治理论污染治理，没有把环保产业和污染治理结合起来统筹考虑的问题，不能形成“两张皮”，相互脱节，导致污染治理和环境质量改善脱节。要通过加强推进发展环保产业来促进环境污染的治理、提高环境质量，同时带动国民经济发展。

（2）要解决环境市场释放和转化不足的问题，不应直接去抓环保产业本身，而应采用一切措施释放和规范环保服务市场，通过市场释放，扩大环保市场需求空间，带动环境技术进步和产业发展，促进环境污染治理。这些释放和转化环保市场的手段和措施，包括环境质量管理目标转变、环境质量改善和治理绩效考核、落实党政负责人环境质量负责制、推进环境污染第三方治理和政府购买环境服务，以及推进环境监测社会化服务和PPP模式，严格环境执法、环境违法问责、处罚环境违法行为、公开环境信息，建立多元化和市场化的环境投融资渠道和环境政策激励机制等。

7　推进环保产业发展，促进污染治理的具体措施

（1）抓环境质量。环境管理目标由环境污染总量控制转变为环境质量改善，由注重削减污染物排放总量改变为注重环境容量，把环境污染治理成效和环境质量改善联系起来，改变过去环境治理和环境质量“两张皮”的状况。这既体现了环保部门环境管理的战略思想、战略重点和战略目标向改善环境质量的转变，也能促进环保产业的发展和环境污染治理的实际效果。

（2）抓党政责任。加强对各行业部门和地方党委政府对环境质量负责的督查，使环保法中规定的党委政府对环境质量负责的法律规定落到实处。加强对各地党委政府环境质量改善情况的考核，落实党政负责人环境质量目标责任制，公布环境质量改善的考核结果，对履责不力的行业部门和地方政府加强责任追究，以此带动环境执法水平的全面提高，从而推动环保产业的发展和环境污染治理水平的提高。

（3）抓严格执法。健全环境统一管理和部门以及地方分工负责的环保管理体制。在分工管理方面，要坚持责权结合的原则，贯彻落实国家环境保护政策法规制度规范标准，以及对社会和企业环境管理与执法监督的职责，由相关行业主管部门和地方党委政府去落实，企业环境违法应由这些行业管理部门和地方政府去问责和处罚。环保部门作为环境统一管理部门，职责范围要从具体的环境事务性管理中解脱出来，由抓微观管理转为抓宏观管理，由重点监督检查企业转变为重点监督检查地方政府，重点抓好国家环境保护政策制度规范标准的制定，督查行业部门和地方党委政府履行环保法律责任、贯彻落实国家环境保护政策法规制度规范标准、完成环保规划治理措施以及治理绩效、环境质量改善情况的年度考核，将督查和考核结果报告全国人大和国务院，对保护环境履责不力的行业主管部门和地方党委政府，交由全国人大或国务院问责。

（4）抓市场释放。推进环境服务市场的大幅度释放，要对污染第三方治理、政府购买环境服务、环境监测社会化服务、PPP制度的实施等制定可操作的指导意见，指导和引导地方全面贯彻实施这些政策和制度，推进这些政策和制度的全面落实，从而促进巨大的潜在环保市场向现实环保市场的转化，促进环保技术服务市场更大程度地释放，推进环保产业和污染治理的快速发展。

（5）抓绩效考核。环境服务市场的治理绩效和环境质量考核是关键。要推动建立社会化的第三方环境治理绩效考核制度和机制，制定绩效考核办法程序规则和绩效考核的追责机制，通过绩效考核监督环境治理服务合同的执行，公开绩效考核的信息，接受社会监督，保障环境污染治理服务的有效性。

（6）抓服务平台。以大型有实力的环保企业、研究机构为依托，建设环境污染治理工程技术中心，建立不同专业领域的环保技术研究开发、设备成套、示范工程、技术转化、污染治理的产业化服务，为环保产业发展和污染治理提供技术保障的综合性技术平台；同时以中国环境保护产业协会、中国环境科学协会、中国环科院、环境规划院、环境经济对外合作中心等单位为依托，建立国内外环境技术、市场、政策、法规、标准等信息平台，以及提供技术交流、技术推广、技术验证、咨询服务、人员培训、信息收集、数据调查、信息共享的技术服务平台，为环保产业发展和污染治理提供完备的市场服务，为环保产业走出国门服务。

（7）抓融资平台。改变传统的国家财政对环保投资按项目实现立项拨款的方式。应建立国家环保产业发展基金，国家按年度拨款，同时接受国内外社会捐助；建立专门的基金管理委员会对基金进行管理，建立基金使用制度和基金审计制度，每年公布基金年度使用情况，产生的环境绩效和基金财务审计结果要向社会公开，接受社会监督。基金主要用于环境保护技术开发、转化、示范工程应用、国家重大环境污染治理项目实施的周转资金、贷款贴息，用于这些活动取得实际环境绩效后的奖励，或者用于对地方政府环境质量改善考核成绩突出的奖励。用经济手段激励环保产业的发展，促进环境污染治理取得实际成效。

（8）抓产业规划。改变环保部门过去只重视污染治理不重视环保产业发展，把环保产业和污染治理分离成“两张皮”的状况。实际上，环境污染治理是环保服务业的重要内容，是环保产业的重要组成部分。环保部门要围绕环境保护的供方市场和需方市场，制定加快发展环保产业及促进环境污染治理的阶段性规划，以及与之配套的年度实施计划，环保产业发展规划要与国家的“一带一路”发展战略、大型基础建设工程、区域流域环境治理工程紧密结合，使环保产业发展和环境污染治理相互融合、相互促进、同步发展。

8　需要配套的国家政策措施

（1）国家应加大对环保的投入，将传统的事前直接投入项目建设的方式，改为事后对产生实际效果的进行奖励或者补贴的方式。每年国家安排一定的财政资金，建立国家环保产业发展基金，用于环境保护先进技术的开发转化、示范工程、产业化应用产生实际绩效后的奖励资金，以及国家重大环境治理项目的周转资金、贷款贴息、污染物排放达到国际先进水平或者优于国家排放标准的奖励、地方政府改善环境质量成就突出的奖励等。地方政府对环境保护的投入也可以照此办理。

（2）为民间资本进入环保市场提供渠道和保障，平等对待民间投资者，消除投资障碍，降低投资风险，保障合理的投资利润，加强环境服务质量考核，严惩违反环境服务合同行为，保障相关方的合法利益。

（3）按排污水平实行差别性税收政策，以国家环境污染物排放标准（或排放许可总量），设定基本的税收基数。对达到国家排放标准的（或排放许可总量的），按基本的基数收税；对超过国家排放标准的（或者排放许可总量的），按照超标排放的倍数（或超出排放许可总量的排放量）收税；对优于国家排放标准的（或低于排放许可总量的），按照低于的排放倍数（或者减少排放许可总量的数量），减税或者免税。建立环境服务所得税减免政策、环保设备和服务出口退税政策。

（4）对环境服务提供的环境质量产品实行按质论价或者优质优价政策，把环境服务质量绩效的好坏与环境服务企业的经济收益挂钩，加快实行排污许可证制度、排污权交易政策。

Development Considerations of Innovation Environmental Protection Industry

XU Shu-fan

(Ministry of Environmental Protection, Beijing 100037, China)

Abstract:In accordance with the investigation and statistic of environmental protection industry in 2011, the environmental protection industry in China reached quiet great progress in technical foundation, supply ability and environmental service market. Under the promotion of new normal, new policies and new measures of environmental protection, however, the market capacity and demand are amplitude. But the development of the environmental protection industry are existing many problems, such as new policy contents are to be perfected, the release of the environmental protection potential market is limited and the criterion of market equal competition and the fulfillment of responsible system of the party committees and governments etc. Based on the existing problems, the paper puts forward the relative resolving programs and the practical measures. In accordance with the perfection of the state relative policies, the paper carries through the deep considerations and puts forward the positive suggestions.

Keywords:environmental protection industry; status; industry development; practical measures

文章编号:1006-5377（2015）09-0021-04

文献标志码:A

中图分类号:X324