美国大气污染治理投融资机制研究及借鉴



美国大气污染治理投融资机制研究及借鉴

程 玉

（中国政法大学民商经济法学院，北京 100088）

摘 要:美国大气污染治理开始于20世纪50年代，目前已经基本形成了以政府公共财政主导、金融机构绿色信贷、资本市场融资、污染物排放权交易等多元化的投融资模式。同时，美国建立了较为完善的投融资保障性措施，设立了专门的污染控制资金筹集与咨询机构，并通过立法明确各层级政府的大气污染治理责任，对没有完成治理计划的地区实施经济制裁。借鉴美国大气污染治理投融资的经验，我国可以通过制度创新进一步改革税收体制，完善以政府为主导的多元化投融资机制，以应对国内大气污染治理领域面临的资金压力。

关键词:大气污染治理；投融资；资金机制

1　美国大气污染治理投融资的主要模式

污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气污染防治资金机制指明了方向，大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性，使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段，而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据[1]。经过近60年的政策创新和立法实践，美国已基本上形成了政府公共财政主导，金融机构绿色信贷、资本市场融资以及污染物排放交易等市场工具相互配合下的多元投融资模式。以政府公共财政投入为主导的投融资模式，从资金供给方式来看，可以分为直接的资金供给和间接的资金供给。同时，为确保大气污染治理资金的可持续性以及融资渠道的扩大，美国政府引入了市场机制和公私合作模式建立了较为完备的多元化投融资机制，积极促进多元化的社会资本进入大气污染治理领域，具体包括：银行等金融机构的绿色信贷投融资模式，绿色债券、基金等资本市场投融资模式，以及以污染物排放交易为工具的投融资模式。

1.1 以政府公共财政为主导的投融资模式

（1）直接的资金供给是指政府直接利用财政资金支持大气污染的治理。例如，政府以财政资金转移支付的方式将资金直接资助给地方政府，以确保地方政府或者区域性机构的大气污染治理财政需求。根据联邦政府环保署财政预决算的报告，2013年联邦政府对地方州和地方政府的大气污染防治财政转移支付是2.24亿美元，2014年是2.28亿美元，2015年预期达到2.43亿美元。据联邦环保署估算，联邦政府的大气环保投入大约占其总环保投入资金的10%左右。在南海岸空气管理区2011～2012年度资金决算报告中，长期计划的资助占到总资金的62%，联邦政府资助和加州政府的补助占到3%，来自固定和移动污染源的收费共占到32%，还有3%的一般性财政收入[2]。

（2）间接的资金供给是指政府通过特定税收抵免、财政补贴以及市场交易等方式来改变或者激励社会不同主体参与到大气污染治理活动之中。例如，美国政府在2005年颁布的《能源政策法案》中为新型混合动力轻型车提供了高达3400美元的税收抵免。除对混合动力车实施税收刺激外，美国还为购买可替代燃料车提供了一系列的联邦税收抵免，目前适用范围是某些使用压缩天然气和稀薄燃烧柴油的机动车。除利用税收政策推动大气污染治理外，美国还采取补贴、补助金等财政政策来促进新能源的开发利用。例如，美国为推广新能源汽车，于2009年出台了《旧车换现金法》，按这项总投资额10亿美元的计划，如果车主以每加仑里程18英里或以下的旧车换取每加仑里程至少22英里以上的新车，将获得3500美元的补贴；如果新车的每加仑里程较旧车高出10英里，则车主将获得4500美元的补贴[3]。

1.2 政府引导的多元化投融资机制

（1）银行等金融机构的绿色信贷投融资模式。美国不断通过财政贴息等激励政策，鼓励银行等信贷机构积极参与大气污染治理活动，引导银行等金融机构对推广清洁能源、降低碳排放的企业和项目提供绿色信贷资金，鼓励对于节约能源和减轻大气污染的重点项目给予低息和无担保贷款等。例如，加州污染控制融资局（CPCFA）推进的“上路重型机动车空气质量贷款计划”，其目的便是鼓励符合条件的金融机构通过发放贷款的形式资助重型卡车和公共汽车（超过14,000GVWR）安装符合2007年机动车排放标准的发动机或者推进机动车柴油机尾气排放改造等。

（2）绿色债券、基金等资本市场投融资模式。美国不断凭借多样化的金融工具和创新性的证券，通过资本市场的支撑，促使大气污染治理得到持续性的资金支持。例如，加州政府推进的免税债券融资计划，便旨在针对私人活动提供免税债券融资，以用于加州企业建造或者安装合格的污染控制、废物处理或者废物回收设施。该项计划的债券是根据联邦税法相应规定发行的，与传统融资机制相比，它可以为合格融资人提供更低利息的资金。此外，为推动节能工作，美国共有21个州设有节能公益专项基金，主要通过电费附加（系统效益收费）来筹集资金，由各州公用事业委员会（PUC）负责基金的使用和节能效果的评估[4]。

（3）以污染物排放交易为工具的投融资模式。美国针对特定大气污染物引入了著名的排污交易机制，使得特定排污信用额度成为了一种具有市场价值并可以进行交易的流动性金融资产。例如，美国自1994年开始实施的“区域清洁空气激励市场”（Regional Clean Air Incentive Market）计划，就是南海岸空气质量管理区实施的一项排污交易计划。根据项目规则，加州南海岸空气质量管理区负责设定辖区内硫氧化物和氮氧化物的总量控制限额，并且每年向受规制的企业核发一定的排污许可额度，企业获得额度后可通过自主选择减排或者购买其他企业的额度来达到总量控制目标。据统计，2009年度RECLAIM市场共发生交易453笔，交易总额达到2260万元[5]。1990年通过的美国《清洁空气法（修正案）》，扩展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围。

2　美国大气污染治理投融资机制的保障性措施

理论上较为完善的大气污染治理投融资机制能否实现资金规模扩大和使用效益最大化的制度目标，往往依赖于一系列相关保障性制度的建立健全。为确保多元投融资政策工具的有效实施，美国政府确立了具有鲜明特色的大气污染治理投融资保障性措施。

2.1 通过立法明确各层级政府责任和环保资金机制

通过对美国现行空气质量管理模式的分析[2]，可以看出美国在大气污染治理领域中，联邦和州政府既有分工，又有合作。根据美国大气污染治理相关立法之规定，联邦层面的大气污染治理活动主要由环保署负责，由其制定国家空气质量标准、机动车排放标准，并负责大气污染问题的科学研究、全国范围内空气质量改善计划的实施、跨州性大气污染问题的治理。而州政府在大气污染治理领域则享有较大的权限，可以设立区域性大气污染控制区，具体负责本州清洁空气相关立法和政策的实施，制定与实施本辖区空气质量标准和空气质量改善计划等。同时，为配合这种事权上的协调，美国联邦政府会为每项与大气污染治理相关的立法配套资金，并且资金安排往往在联邦与州政府之间按一定比例分配，使得承担大气污染治理较重任务的州政府能获得一定程度上的资金支持。

1995年的《大气污染防治法》，确立了联邦政府在大气污染治理领域所负有的科学研究和信息传播职责。1963年的《清洁空气法》首次规定，联邦政府应当对州或地方政府的大气污染防治活动提供财政支持，并明确要求联邦政府在1964～1967年间共计投入9500万美元以用于支持州或地方。1970年和1990年两次对《清洁空气法》的修订，则进一步对财政转移支付做出了细化规定。1970年的联邦《清洁空气法》第7405条，进一步规定了联邦政府对大气污染控制计划和项目的资助，联邦环保署可为大气污染控制机构提供资助，以用于所有计划、开发、建设、实施、改造或维护项目所付出的费用，资助额度为所需费用的3/5。1990年《清洁空气法》则规定，联邦政府对地方政府的转移支付一般占到各州大气污染治理所需资金总投入的35%左右[6]。

根据2005年《能源政策法》的规定，美国正式启动“国家清洁柴油运动”。联邦政府对该计划的财政安排从2008年开始，2008年首次投入0.492亿美元，2009～2010年共计投入1.2亿美元，2011年又投入0.499亿美元，而2012～2016年则预期投入1亿美元。根据《柴油机减排法案》规定，这些资金中的70%由联邦政府直接支配，而剩余的30%分配给各州使用。同时，美国的《复兴与再投资法案》（2009年）也为联邦政府和各州开展柴油机减排技术的认证与检测计划提供3亿美元的财政支持。

2.2 设立专门化的污染控制资金筹集与咨询机构

美国大气污染治理资金机制的一个重要特征是在联邦和州层面均设有专门的污染控制筹集及咨询机构。专门环境保护融资机构的设立相比由财政部门统一管理，无疑会提高环境保护领域投融资政策和计划推进的专业化，有利于大气污染治理资金的专款专用。此外，专门的投融资管理机构也可以积极吸收市场资源，掌握资本市场的运行规律，将大气污染治理所需的资金规模予以扩大、资金使用效率予以提升并确保资金的使用方向能符合其设立之初衷。

联邦层面，美国政府设立了内设于联邦环保署的联邦环境财政咨询委员会（Environmental Financial Advisory Board），其主要职责是为联邦环保署以及各项目办公室就如何降低环境治理成本，增加环境与公共健康保护投融资等方面提出可行的政策法律建议。自2007年至今，委员会先后发布了4类与大气污染治理相关的研究报告：1）应空气与辐射办公室的要求，联邦环境财政咨询委员会于2007年审查了“智能公路计划”，以确定现行财政机制能否创造性地促使该计划的实施[7]；2）2008年，环境财政咨询委员会发布了两份报告，倡导并鼓励各州成立空气质量融资机构来为大气污染减少计划提供融资[8]；3）2012年，环境财政咨询委员会提交了一份与最大可得控制技术（MACT）标准适用于锅炉等领域融资问题相关的报告；4）发布了1990年清洁空气法案：公共融资指南。指南深入分析了不同创新融资机制的采用及其成效，同时也对其优劣之处作了比较分析[9]。

加州层面，财政部于1972年设立了加州污染控制融资局（CPCFA，California Pollution Control Financing Authority），该机构的设立目的是充分吸收民间私人资本以支持监管机构和利益相关者的融资项目，为加州的商业或环保产业提供多元化的融资选择以保证加州的经济繁荣和环境清洁，并最终促进国家环境政策目标的实现。截至2012年1月1日，CPCFA使得符合资质条件的项目主体总计获得了超过134亿美元的项目融资。其中，与大气污染治理相关的有两项：1）免税债券融资项目，其目的在于为符合资质条件的废物回收利用项目提供相对低成本的融资计划。例如，该项目最近重点扶持的对象是废弃物处理公司净化空气车辆的购买计划，废弃油的回收，动物粪便转化为清洁燃料计划，以及开发建设、拆迁废弃物回收计划等。2）加州投资使用计划，该计划的目标之一是通过以下两种形式帮助卡车司机满足加州空气资源委员会的相关规定。一是道路重型汽车项目（On-Road Heavy-Duty Vehicle Program）中设置的贷款，可以用于重型卡车和公共汽车和设备的融资；二是符合1B提案贷款援助计划（Proposition 1B Loan Assistance Program）的企业，可以有资格获得补助资金来购买新的、符合标准的车辆。自该计划成立以来，加州投资使用计划贷款已累计借出超过22亿美元。

2.3 对没有完成治理计划的地区实施经济制裁

1970年美国《清洁空气法》明文规定了大气污染治理的三级管理体制，联邦政府负责制定全国空气质量标准，州政府负责制定本州空气质量达标的实施计划与时间表，而地方政府负责具体实行并针对本地特殊情况对此进行补充。为切实保障各州自觉、积极制定和实施空气质量达标计划，联邦政府在《清洁空气法案》中规定了对未完成治理计划的地区实施经济制裁的法律制度。根据《清洁空气法》第7410条第13款的规定，联邦环保署可以对于未能及时达成计划内容的州政府实施经济制裁。具体而言，可适用的有以下两种制裁手段：一是联邦财政资助之限制。根据《清洁空气法》第7509条第1款之规定，联邦环保署可以拒绝给予大气治理计划未能达标州根据该法第7405条所应得到的旨在支持该州大气污染治理计划的财政拨款。二是公路建设拨款之禁止。根据联邦《清洁空气法》第7509条2款之规定，联邦环保署可以禁止该法所赋予的交通部长对于特定项目的批准权限，或者限制由交通部长支配的财政拨款。但是，该款有例外规定，即如有其它证据证明该项目目的是解决安全问题时，该款则无法适用。

3　创新和完善我国大气污染治理投融资机制的政策建议

当前我国大气污染治理正处在攻坚期，尽管中央与部分地方政府已加大了资金的投入力度，但资金问题依然是影响大气污染治理的瓶颈和关键问题。因此，借鉴国外有关大气污染治理投融资的制度经验，在大气污染治理领域形成政府引导、企业主体、社会参与的多元化投融资机制，对于完善我国大气污染治理资金机制至关重要。

3.1 完善政府公共财政为主导的大气污染治理多元投融资模式

政府公共财政投入，是确保大气污染治理系统工程得以有效实施的关键。借鉴美国经验，科学界定各级政府在大气污染防治领域的职能以明确划分各级政府的大气污染治理事权，并科学合理地界定不同层级政府在大气污染防治领域的财政支出责任至关重要。中央政府层面，应通过立法明确其对全国范围内大气环境质量以及跨省界大气污染治理领域的职责，加大政府投入大气污染治理财政支出的同时，建立健全财政转移支付机制。2015年3月18日，国家发展和改革委员会发布的《关于组织申报资源节约和环境保护2015年中央预算内投资备选项目的通知》显示，2015年中央将至少安排80亿元资金用于资源节约和环境保护。其中，就京津冀及周边地区大气雾霾综合治理工程，拟安排中央预算内投资15亿元。上述资金将惠及北京、天津、河北、内蒙古、山西、山东等6个省份的治霾行动。除新增大气污染治理财政投入外，还应该积极探索、推进与大气污染治理有关的专项资金的整合工作，构建大气污染防治统筹资金。

目前环境保护专项资金中与大气污染防治相关的专项资金种类较多，例如针对节能和技术改造，发改委有可再生能源项目国家专项资金、节能技术改造财政奖励资金以及产业结构调整和技术改造专项资金等，工信部门有企业技术改造资金、工业转型升级资金，环保部门有中央环保专项资金、主要污染物减排专项资金和近年设立的大气污染专项资金。产业结构调整和技术升级改造等均是大气污染治理的重要手段，尽管资金侧重点不同，但各专项资金直接均存在着一定的交叉。这种碎片化的专项资金设立方式，不仅管理成本高，也不利于集中火力解决环境保护中的核心问题，削弱了资金使用的有效性。

各级地方政府层面，因为当前中央与地方政府之间存在事权与财权不对等的事实问题，地方财政很难组织大规模的资金投入到大气污染治理项目中，特别是一些财政困难的基层政府，这将直接影响到大气污染治理的成效。因此，建议强化地方政府在大气污染治理方面承担属地责任的同时，应赋予其相应的财权，例如，可以探索通过推进增值税完全转型、将增值税推广到全部服务业，把不动产纳入增值税抵扣范围，以及适当提高增值税的地方分成比例[10]，提高地方政府财力，以保证地方有足够的资金来治理大气污染。

多元化市场机制的引入，将为大气污染治理活动带来新的活力，解决我国当前大气污染治理资金机制所面临的困境。具体而言，需要进一步拓展环保融资的新思路，采用债券、股票、创业板块和BOT、ABS等资本市场融资方式，以及采取银行贷款、私募方式与国际信贷等其他融资方式[11]。1）探索建立政府引导性的大气污染治理基金。可以考虑在VOCs治理、油品质量提高、机动车污染防治以及脱硫脱硝污染治理领域，推动第三方治理市场，并设立针对大气污染治理的政府引导性基金。由中央财政大气污染防治专项资金中安排专门资金作为种子基金，吸收投资机构共同设立资金池，重点支持大气污染治理相关重点领域的治理工程和服务、技术研发等，并聘请专业化资产管理团队和环保专家团队对基金进行运作和管理，以确保其保值增值。2）引入市场交易工具，建立健全污染物排放交易机制。美国的实践经验证明，大气污染物排放交易机制是降低大气污染治理成本以及聚集资金的有效方式。我国虽然已经开始了大气污染物如二氧化硫等的排放交易试点工作，但并未形成区域性或者全国性的交易平台。大气污染物排放交易机制，可以促使经济主体参与到大气污染治理过程中，通过技术改进或者资金投入来达到预先设定的减排目标。我国可以采取“大气污染物交易试点—区域性交易市场的合作与融合—统一性市场的建设”等步骤来发展与完善全国性的大气污染物排放交易机制[5]。3）积极采纳绿色信贷、债券等资本市场的投融资模式。根据美国大气污染治理经验，绿色债券的应用，是其筹措大气污染治理资金的一大常规手段，在通过发行免税债券和地方债券等方式增加大气污染治理资金的同时，也运用已有资金购买国际上的债券以促进资金本身的增值；而绿色信贷制度在美国已实行多年，基本上形成了一套成熟的机制（如加州财政部长办公室于2011～2012年从其汇集资金投资账户中安排8.5亿美元用以购买世界银行应对气候变化的绿色债券，这些债券主要用于在世界各地通过资助可再生能源、能源效率和公共交通运输项目形式应对气候变化）。我国绿色信贷制度刚刚起步，大气污染治理领域的信贷机制建立存在自身的缺陷，因此进一步研究美国在大气污染治理领域较为完善的绿色信贷机制可以为中国的制度建设提供重要的借鉴意义。

3.2 推动行政体制改革，建立环保投融资高层决策或咨询机构

当前我国大气、水以及土壤等领域的污染治理均需要巨大的资金投入，环境保护投融资进入了极为关键的时期。同时考虑到环保投融资面临着风险不确定、回报低、周期长等问题，需要更多专业性的指导和决策支持，单纯靠政府决策或依赖市场选择都难以达到预期效果。美国政府为促进环境保护领域投融资决策的专业化，分别建立了联邦层面的环境财政咨询委员会和州层面的加州污染控制融资局。自成立以来，咨询机构通过专家报告的形式为完善联邦和州政府的环境保护投融资机制提供了诸多有益的政策建议。长期以来，由于缺乏对环境保护投融资机制、不同财政投融资工具等方面的规范研究，致使我国环境保护专项资金形成了盲目设立的现状。这种不顾实际后果的碎片化的资金设立方式，不仅管理成本高，也不利于集中火力解决环境保护中的核心问题，更削弱了资金使用的有效性。因此，为保证大气污染治理资金机制的科学、有效，可以尝试在国务院或者部委层面设立环保投融资的咨询委员会，由环保、财政金融领域的专家学者、官员以及投资人代表组成，其主要职责是为政府在环境保护领域的主导型财政投入以及政府引导市场建立多元化投融资机制提供高层次的决策咨询，并对已有的污染控制资金机制进行评估，以实现市场与政府两者资源的高效配合。咨询委员会，基于国家大气污染防治规划的总体安排，在全盘考虑资金的筹措、划分、下拨、使用与监管的基础上，就发挥资金的规模效应、形成合力以及提高大气污染治理资金综合使用效率等方面为行政决策机关提出可行性建议。

3.3 借鉴美国经验，对大气污染治理未达标地区实施经济制裁

制度，永远包含着惩罚，其作用就在于抑制机会主义[12]。在大气污染治理领域，地方政府出于发展经济利益的“自利”动机，未能全面有效地推进大气污染治理工作，致使本地区空气质量得不到改善。为破除地方政府的“机会主义”倾向，我国应充分借鉴美国联邦政府对各州污染控制不达标地区的经济制裁经验，由中央相关部门，如发改委、财政部与环保部等部门协调出台相关政策，完善中央大气污染专项财政资金安排在大气污染治理领域的绿色调控机制。如果多次出现上述情况，可考虑长期性减少中央对该区大气污染治理的财政支持力度。为推动地方政府切实履行环境保护职责，并从结果上对其予以规制，我国在2005年出台《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，规定了“区域限批”制度，后来又分别于2008年和2009年作为原则性的规定写入了《水污染防治法》和《环境影响评价法》。基于原有“区域限批”制度的威慑力不够，适用领域有局限性，2015年新实施生效的《环境保护法》将“区域限批”制度纳入到国家立法层面，增加了一种限批情形，对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。可见，目前的“区域限批”仅是指狭义上的“环境影响评价区域限批”，并未与相关的财政转移支付衔接、配套。为切实保证制度的刚性与威慑力，建议对不能按期完成污染物减排指标或者未完成国家环境质量目标，或者环境质量恶化地区，中央应减少或暂停对该地区大气污染治理专项资金的转移支付以及其他相关资金的支持，实施“区域限资”“区域限批”。在我国地方实践中，类似的制度已有体现，如广东省对于年度节能环保考核被评为不合格的地区，省政府将会撤销考核年度省授予该地区在环保领域的荣誉称号，并暂停安排该地区下一年度的省级减排的专项资金[13]。但该项制度实践尚未上升至国家政策立法层面，其具体执行也尚存问题。

参考文献：

[1]张伟伟，张宇.发达国家低碳投融资机制研究[J].当代经济研究，2013（7）.

[2]South Coast Air Quality Management District.Popular Annual Financial Report,year ended June 30,2012:7.

[3]周珂.应对气候变化的环境法律思考[M].北京：知识产权出版社，2014.

[4]广东省节能减排办公室、中国科学院广州能源研究所.国外节能管理经验[G]. 2008.

[5]刘畅.美国加州南海岸区域清洁空气激励市场项目概况及进展[J].环境科学与管理，2011（6）.

[6]U.S. Environmental Protection Agency.The Clean Air Act of 1990：A Guide to Public Financing Options.2012:4-5.

[7]U.S. Environmental Protection Agency.Environmental Financial Advisory Board Letter on Financing Clean Air Technology[EB/OL].（2012-01-11）[2015-04-10]http://www2.epa.gov/envirofinance/publications.

[8]Environmental Financial Advisory Board.Financing Mechanisms for Reducing Greenhouse Gas Emissions, and Other Air and Water Pollution Problems [EB/OL].（2010-03）[2015-04-10]http://www2.epa.gov/envirofinance/publications.

[9]U.S. Environmental Protection Agency.The Clean Air Act of 1990：A Guide to Public Financing Options.2012.

[10]厉欣岩.提高地方增值税分成比例解决地方财政困境—借增值税扩围改革扩大试点契机[J].税务与经济，2013（1）.

[11]黄泉川，扈文丽.我国环境保护投融资机制创新研究[J].财经理论与实践，2006（5）.

[12]柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2008.

[13]广东省“十二五”主要污染物总量减排考核办法（2012）[Z].

Study on Investment and Fund-raising Mechanism of Air Pollution Control in U.S.A.

CHENG Yu

(Civil Commercial and Economical Law School of China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:Air pollution control started in the 50’s of the 20th in U.S.A. At present time the U.S. government has formed a completely multiple investment and fund-raising mode dominated by public finance, with a sum of initiatives, such as green credit of financial institutions, capital markets of fund-raising and emissions trading of pollutants. In order to ensure the promotion of the effective investment and fund-raising policies and measures, the U.S. government has established the special advisory agencies for fund-raising, and has defined government’s liability in controlling the air pollution, and has established the regional economic sanctions for those regions which do not fulfill the control plans. Drawing on the experiences of the U.S. investment and fund-raising, China could reform the tax system through initiatives innovation and establish the government-led multiple investment and fund-raising mechanism, so as to reply the heavy pressure of a great capital need in air pollution control.

Keywords:air pollution control; investment and fund-raising; financing mechanism

文章编号:1006-5377（2015）09-0064-06

文献标志码:A

中图分类号:X32