我国环保投入财税政策的现状及启示

孙红梅，王 雪

（上海师范大学商学院，上海 200234）

我国环保投入财税政策的现状及启示

孙红梅，王 雪

（上海师范大学商学院，上海 200234）

分析了我国环保投入财税政策的现状，对比国内外相应政策，指出现阶段我国环保财政存在投入仍然不足、投资结构不合理、财税政策对促进环保投入的效果不明显等问题；总结国外经验，提出应加大财政资金投入、综合运用多种财政工具以及深化环保税收政策的改革等对策，以促进我国环保产业稳健、迅速发展。

环保投入；财政政策；税收政策

1 引言

2013年10月21日，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起在十二届全国人大常委会第五次会议上作了关于环境保护法修正草案的汇报，草案进一步明确了政府责任，各级人民政府应当加大保护和改善环境、防止污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。“国家采取财政、税收、价格和政府采购等方面的政策和措施，支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”从对该环保草案的修订可以看出，国家进一步加大了对环保的投入力度，尤其是加大了财政资金上的投入，预示着整个节能环保行业将面临强大的政策扶持力度。近十年，我国重点关注环保领域发展，环保产业的年收入总额增长率已超过了同期GDP的增长速度，达到了15%～20%。2012年有关专家根据增长速度估算，认为“十二五”期间我国环保产业产值约为10万亿元，2020年后环保产业将成为我国国民经济支柱产业之一。

近几年，世界环保产业的增长速度一直处于世界各行业中的领先水平，其产值在2009年就已经超过6千亿美元，尤其是美国、德国、日本等发达国家，环保产业早已成为国民经济的支柱产业。与发达国家相比，我国环保产业的发展目前仍处于初级阶段，环保产业的发展战略、法律制度、政策优惠、市场机制等尚不完善，环保领域还存在着很多问题，不能满足我国发展循环经济、建设美丽中国的需求。而由于环境保护具有“外部不经济性”特征，就需要发挥公共财政的作用，财税政策作为政府调控经济的手段之一，对加大环保产业的扶持力度，为环保产业的发展提供必要的资金支持和物质保障具有极其重要的现实意义。

2 我国环保投入财税政策现状分析

2.1 我国发展环保产业的财税政策

2.1.1 财政支出政策

中央促进环境保护投入的主要渠道是通过环境保护专项资金，又分为中央环境保护专项资金和中央补助地方环保专项资金。资金主要用于支持开展集中饮用水源地污染防治、区域环境安全保障、建设社会主义新农村小康环保行动、污染防治新技术新工艺推广应用、燃煤电厂脱硫脱硝技术改造。

节能环保项目在我国已经被列为公共预算支出项目，根据《环境保护部2012年部门决算公开》，2012年节能环保支出合计为246,208.27万元，其中基本支出为38,547.65万元，项目支出207,467.37万元。包括环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治等大小共30款支出项目在财政补贴方面，我国对于资源综合利用以及污染治理企业的财政补贴只局限于几个间接补贴，如利润不上交、减免税、先征后返等，对鼓励企业加大环保投入，重视污染治理的效果甚微。

此外，国家把环境建设作为国债投资的领域，通过国债资金对环保项目的投入也带动了一批社会资本的注入。国债投资主要用于支持污水处理项目建设、工业污染治理项目等国家重点项目。

2.1.2 税收政策

与环境保护相关的税收政策包括企业所得税政策、增值税政策、资源税政策、消费税政策以及营业税政策等。1）企业所得税政策，又包括减免企业所得税，即“三免三减半”；投资抵免，即投资专用设备的10%可以从当年企业应纳税额中抵免；减计收入，即企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》中的资源作为原材料的可以减按90%计入收入总额；而且经认定的高新技术企业可以享受15%的优惠税率。2）增值税政策，包括再生资源增值税政策以及资源综合利用增值税政策。3）资源税，是在资源被开采环节征税，以限制企业无端开采资源、破坏环境的行为。4）消费税，将一些容易造成环境污染的物品（如一次性木质筷子、成品油等）列入消费税的征税对象，引导消费者保护环境，提高节约资源的意识。5）营业税，对于污水处理与垃圾处置不征收营业税。

2.2 存在的问题

2.2.1 环保财政投入仍然不足

随着国家经济的快速发展，政府和公众对环境保护的意识越来越强烈，对环境污染治理的需求也越来越大，因此总体上我国环境污染治理的投资总额逐年增加，相应的投资额占同期GDP的比重也基本维持上升趋势（见图1）。

图1 中国环保投资规模变化情况（2001～2012年）

为了推进“十二五”期间环保事业科学发展的目标，2010年我国的环保投资力度明显加大，全国环境污染治理投资总额达到6654.2亿元，同比增长了47.05%；增速明显提高，占当年GDP的比重为1.66%，首次超过1.6%。虽然环保投入占GDP的比重在1.3%以上已经说明环境质量有明显改善，但1.6%只是俄罗斯2000年的环保投入水平。从环保投资占GDP的比重可以看出，“十一五”期间我国环境污染治理方面取得很大的改善，环保投资增长率不断攀升。“十一五”期间我国在环境治理方面的投入总额已累计达到21,623.3亿元，较“十五”期间累计投资总额8395.5亿元增长了116.51%，占同期GDP比重达到1.41%，比“十五”期间高出了将近3个百分点。2011年环境污染治理投资额为6026.2亿元，比2010年下降了9.44%，占GDP比重也只有1.27%，说明“十二五”开局之年2011年，我国环境质量较“十一五”后期有所恶化。但情况很快得到改变，在2012年环保投资总额创了新高，达到8253.6亿元，占GDP比重为1.59%（见表1）。

总体来说，我国环境污染治理投资额占GDP的比例还是偏低，仍明显低于发达国家的水平。据估计，环境质量要得到全面改善，这一比例应达到1.5%～2%。根据“十二五”规划，我国环保投资占GDP的比重在“十二五”期间预计将达到2%以上。环境保护投资规模的不断加大，将为强化环境污染治理、促进环境质量的改善提供资金保障和重要的物质基础。

表1 中国环保投资历年情况

2.2.2 投资结构不合理

我国环境保护投资总额除在总量上有明显增加之外，在投资结构上也有比较大的变化。如图2所示，我国环保投资额主要集中在城市环境基础设施建设方面，其投资额基本上每年都占到总投资额的一半以上，从2001年的595.7亿元上升到2012年的5062.7亿元，增长了749.87%。另外在建设项目“三同时”领域，环保投资额近几年呈较快速度发展，从2007年开始有明显的增长，占投资总额的比重也明显增加，这可能是由于我国近年来经济快速发展、新建项目和更新改造项目较多所致。工业污染源治理投资领域近几年的变化幅度不大，甚至从2009年开始投资力度有所下降。从各投资结构占总投资额的比重来看，我国环境污染治理投资比较重视城市环境基础设施建设和新建项目污染防治领域，在这两个领域的投入总额达到了90%以上。

2.2.3 现行税收政策对促进环保投入的效果较弱

我国现行的税收政策对环保的调控作用不明显：

（1）资源税税率存在偏低的问题，征税范围不能满足抑制对资源过度开采的要求，没有起到鼓励资源综合利用的作用，不能发挥资源税对环境保护的调控作用；

（3）营业税只针对垃圾处置和污水处置实行免税免征营业税政策，对其他环保企业并没有优惠措施，虽然增加了政府的财政收入，但对促进环保产业的发展作用微乎其微，调节力度不够；

（4）增值税自身的创收能力会对环境产生负作用；

（5）车辆购置税没有直接与尾气排放量挂钩，因此对减轻空气污染没有实际意义；

（6）城市维护建设税是所有税种中在环保领域发挥作用最好的税种，是环保融资的重要渠道之一，但存在税率偏低的问题；

（7）对于环保设备固定资产的折旧方法没有采取国外普遍采用的加速折旧法等。因此开征专门的环保税，对建设环境友好型社会、增加财政收入、确保环保行业迅速健康发展十分必要。

图2 中国环保投资结构变化情况（2001～2012年）

3 国内外环保投入财税政策比较

3.1 我国与发达国家的环保财税政策比较（见表2）

“一样”原指“同样、没有差别”，在这里儿化为“一样儿”，成为名词，指大观园里男女仆人所各自担负的任务。

由表2可知，我国财政对环保的重视程度日益增强，已经通过财政拨款、财政补贴、专项资金以及国债投资等多种形式加大了对环保事业的资金投入，以提高国家环保投入占GDP的比重。但从表1中也可以看出，现阶段国家对环保的投入仍有很大的缺口，近几年最高也只占到GDP比重的1.6%左右，与发达国家的占比相差甚远。

3.2 国外经验

3.2.1 财政支出方式多样化

日本自1990年以来，国家环保投入占GDP的比重就已维持在1.5%～2%，美国、英国、德国等发达国家的环保投资占GDP的比例也都高于2%。由表2可看出，发达国家的财政支出不仅采用了一些传统的形式（如直接拨款或财政补贴），还实施了一些比如贷款优惠、基金投资的形式。由于我国财政收入的总量本来就比美国等发达国家要低很多，因此要在短时间内将这一比例提高到发达国家的水平是不现实的，但我国可以通过多样化的方式多渠道增加环保领域的资金支持，进一步改善环境质量。

表2 国内外环保财税政策比较

3.2.2 税收优惠形式多样化

美国政府准予对替代能源产品抵扣企业所得税；德国政府准予环保企业使用的设备折旧率超过正常的折旧率；日本政府在设备提正常折旧之后准予再提特别折旧等；国外很多国家对环保行业有延期纳税的优惠政策。我国现行的环保税收政策还存在很多不合理的地方，因此需要进一步完善，尽量避免税种单一、形式单一，尽可能多地发挥税收调节作用，为我国环保事业的发展提供有力的保障。

3.3 启示

3.3.1 加大财政资金投入

进一步加大环保领域的财政资金投入力度，把环保投入占GDP的比重列为衡量经济健康发展的指标：

（1）加大对环境公共基础设施建设的财政投入；（2）加大对重点污染区域领域的财政投入；

（3）要加大对环境建设项目、工程的财政投入；

（4）加大对环保宣传教育的财政投入。但同时也要指出，国外的情况只是为了在“质”上说明环保投入对环境质量的重要性，我国要学习的是发达国家治理环境的思路，而不是单纯地从“量”上达到发达国家的水平。我国财政收入本来就比发达国家要少很多，因此不能仅仅从环保投入占GDP比重来看我国政府对环境保护的重视程度，还要考虑到政府的实际财力，量力而为，力求提高资金的使用效率，有针对性地确保我国环保事业稳妥发展。

3.3.2 多种财政工具综合运用

借鉴国外经验，我国应该综合运用财政政策，将财政拨款、财政补贴、贷款贴息等财政工具，适当地运用到环保项目中，通过公共部门的投入引导私人部门的资金流向环保产业，同时给予环保企业适度的亏损补贴、贷款优惠等有利支持，调动企业从事环保事务的积极性。可以发行债券、基金，在筹集环保资金的同时给予认购者一定的免息优惠，并对污染严重的企业给予一定的罚款或者加收税款并免除其享受优惠待遇的权利。通过有奖有罚的形式，为环保产业构建健康发展的环境。

另外，环保专项资金要继续发挥在环保领域的重要作用，扩大专项资金的使用范围，重点针对环境污染严重的区域；要更加重视国债在环保投入中的作用，调整国债的投资方向，要把环境保护与三农、教育、社会保障一并作为国债投资的重中之重。

3.3.3 深化环保税收政策改革

在深化税收改革中尽量考虑到环境保护因素，比如扩大消费税的征税范围，把损害资源、破坏环境的消费项目纳入征税范围中，或者针对不同消费品对环境的破坏程度实行差别税率，鼓励企业和居民合理利用资源，提高保护环境的意识；资源税改革应将资源税与环境污染治理相结合，首先提高资源税税率，继而由于我国目前资源税采用从量计征，使资源税的税收与利用资源获得的收益相脱节，可以考虑从价计征，从而起到资源税的调节作用。对资源合理利用、节能、节水的企业可以通过更多的税收优惠形式来降低企业负担，鼓励企业合理利用资源，提高资源的使用效率；对于社会普遍关注的环境税的开征，应结合我国的实际情况，消除与其他税种重叠的地方，避免不利于环境的补贴或优惠政策，要采用多元化的税收优惠形式，制定合理并有利于我国资源综合利用、促进环境友好型社会建设的税收政策。

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Status Quo and Revelation of Finance and Tax Policy of Environmental Protection Input in China

SUN Hong-mei, WANG Xue
(Business School, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China)

The paper analyzes the status of finance and tax policy of the environmental protection input in our country, contrasts the relevant policies abroad and at home, points out the problems, mainly, shortage of the environmental protection finance input, irrationality of investment structure, non-evidence of result from finance and tax policy. In accordance with the foreign experiences, the paper suggests that the input of financial funds should be increased, the multi-financial tools should be used comprehensively and the reform of the environmental protection finance and tax policy should be deepened, so as to promote the stable and rapid development of the environmental protection industry in our country.

environmental protection input; finance policy; tax policy

X321

A

1006-5377（2014）10-0021-05