智慧养老政策的主题演变与特征分析——基于长三角省级政府政策文本

胡雅萍，王秋云

(1.南京邮电大学 人口研究院，江苏 南京 210042；2.南京邮电大学 高质量发展评价研究院，江苏 南京 210042；3.南京邮电大学 管理学院，江苏 南京 210042)

第七次全国人口普查结果显示，中国60岁及以上人口达到2.64亿人，占总人口的18.70%，其中，65岁及以上人口为1.906亿，占13.50%[1]，与2010年相比上升5.44个百分点。随着老龄人口数量的快速增长，老龄事业发展面临着越来越严峻的挑战。现代互联网科技的发展与应用为老龄事业注入新思路，智慧养老理念应运而生。智慧养老是指运用技术来解决老龄化过程中出现的问题和困难，帮助老年人过上更健康、更独立、更多社会参与的生活[2]。我国2011年提出智慧养老概念，并出台一系列政策予以支持，2017年三部委发布的《智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)》标志着智慧养老上升到国家战略层面。但智慧养老作为一个新兴产业在我国仍处于起步阶段，在智慧产品供需、养老服务推广等方面面临着诸多挑战。政策作为建设智慧城市的制度基础[3]，可以为智慧养老产业发展提供方向性指引。通过对智慧养老政策进行文本分析，及时了解智慧养老产业建设领域的现状与不足，可以为智慧养老体系的构建提供政策参考。

一、数据来源与研究方法

(一)政策文本来源与选择

文章以长三角区域智慧养老政策文本为研究对象，从安徽省、江苏省、浙江省、上海市人民政府官方网站搜集智慧养老相关政策法规文本。政策文本选取遵循以下原则：(1)紧扣“智慧养老”的主题词，搜集的政策必须与“智慧养老”有较大的相关性；(2)排除信息发布、奖励决定等一般性政府文件，确保政策的纯粹性和普适性；(3)排除政策文本中与“智慧养老”无关的描述，保证文本精确性。依据以上文本选取原则，最终确定68份智慧养老政策作为本研究的政策样本，部分政策文本信息见表1。

表1 长江三角洲地区智慧养老政策文本(节选)

(二)研究方法

本文采用了定量与定性相结合的方法，利用数理统计对长三角地区省级政府智慧养老政策文本颁布时间、发文主体、发文形式进行量化分析，梳理智慧养老政策发展脉络，再利用ROST-CM软件进行核心关键词词频和社会网络分析，得出政策研究核心主题，最后利用政策工具进行逐句编码，利用定性方法揭示智慧养老政策文本的特征。

二、我国智慧养老政策的量化分析

(一)发文量分析

政策数量能够反映该领域被关注的程度，2016—2021年间我国长江三角洲地区颁布的智慧养老政策数量整体呈增长趋势但波动较大，这与国家政策的推动紧密相关。我国从2011年起开始探索智慧养老新路径，2015年前各地对智慧养老建设还未投入过多关注，2016年开始在国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动指导意见》与民政部、财政部联合下发的《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》指导下，各省陆续将智慧养老作为战略主题并出台政策进行支持。2017—2019年间，国家相继下发了三个政策文件全面推进智慧养老事业发展，其中国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《规划》)对居家养老服务信息化、智能化建设的目标任务、服务内容与方式、管理运营方式、投入机制进行了全面规划，要求全国老龄办联合民政部、国家发展改革委等指导、督促各地区、各有关部门制定《规划》实施方案，分解落实《规划》提出的主要任务，及时出台相关配套政策措施。由此，各省出台的相关政策数量开始迅速上升，智慧养老事业开启了新局面。2020—2021年间，各省出台的智慧养老政策文件大幅度增加，这期间长江三角洲地区共颁布智慧养老相关政策46条，占据全部政策文本数量的68%，其因在于：一方面党和国家一系列关于发展数字经济的决策部署文件和举措频繁出台，为各省推进智慧养老事业发展带来机遇和动力，加强智慧民政建设，完善各类社会组织综合服务平台，积极推进“智慧养老”发展成为重中之重；另一方面由于受新冠肺炎疫情影响，国家及各级政府更加注重老年群体健康防护和养老院管理。

(二)发文主体分析

通过对长三角地区智慧养老政策发文部门进行分析，能明确智慧养老建设领域受到哪些部门的关注以及了解各个省级部门相互协作的情况。长三角地区智慧养老政策发文部门的基本情况如表2所示。

表2 长江三角洲地区智慧养老政策文本发文部门汇总

从发文主体来看，长三角地区智慧养老政策发文部门有各省人民政府办公厅、民政局、省发展和改革委员会、省老龄工作委员会办公室、省财政厅等10个部门。从发文数量来看，省人民政府办公厅发文数量最多，一共发布52份与智慧养老建设有关的政策文件；其次是省发展和改革委员会与民政局，各自发文8份与7份，其余部门发文量较少。从政策协同性来看，单独发文有63份，占政策总量的92.65%，联合发文有5份，占比7.35%，政策协同性较差。综上所述，长三角地区智慧养老政策发布的主要部门是省人民政府办公厅，其发文数量远大于其他部门，其余单位主要作为辅助机构配合与协助智慧养老政策的制定与实施。值得注意的是，智慧养老政策总体协同性较差，后续需要采取措施鼓励和引导更多部门参与智慧养老建设工作。

(三)发文形式分析

政策文件的文种类型表明了发文意图，影响着政策执行的效力与可操作性，通过分析政策文件的类型能够明确执行效力[6]。长三角地区智慧养老政策主要有“通知”“意见”“条例”3种形式，其中，政策形式为“通知”的最多，共53份，占文本总量的78%；其次是“意见”，共14份；“条例”数量最少，为1份。通常，意见、公告等形式的政策文件较为抽象、模糊，以函和通知形式发布的政策文件更为具体、正式，具有较强的执行效力[7]。长三角地区智慧养老政策文件以“通知”和“意见”的形式为主，说明各省政府部门对政策执行度要求较高。同时，长三角地区智慧养老政策的多样性不高，以引导性政策为主，缺乏“方案”“措施”等具体操作性文件。

(四)政策主题分析

政策文本中多次出现的词语或短语在一定程度上能够反映政策主体的政策意图和关注重点。通过ROST-CM6软件提取长江三角洲地区智慧养老主题政策文件高频词，结合该软件的语义网络和社会网络分析功能总结和概括长江三角洲地区智慧养老政策主题词。对共词表进行人工筛选，剔除无效关键词、低频关键词并对相似关键词进行合并，如剔除“全省”“中心”等无法体现智慧养老政策主题及侧重点的词，合并“老年”与“老年人”等相似关键词。本研究选取了词频为100以上的高频词进行分析，得出了长江三角洲地区智慧养老政策高频词表，如表3所示。

表3 长江三角洲地区智慧养老政策文本高频词汇总

语义网络是通过两两高频词在同一行中共同出现的次数来分析高频词之间的关联程度和高频词的重要程度，一般情况下，网络线条越粗表示两个高频词之间关系越密切，而高频词周围的线条越密集，节点就越大，表示该高频词的影响力越大，也就越重要[8]。在提取政策高频词的基础上，通过运用ROST-CM6的NetDraw功能对高频词进行语义网络和社会网络分析，得到对应的长三角地区智慧养老政策高频词语义网络图，如图1所示。

图1 长江三角洲地区智慧养老政策语义网络图

从图1可以看出，“智慧养老”与“服务”处于高频词网络的中心位置，“智慧养老”与“服务”“养老”“应用”“建设”“机构”的节点间连线数量较多，结构紧密，有较强相关性，同时“智慧养老”节点与其他绝大部分高频词节点都有联系，这说明“智慧养老”是长江三角洲地区智慧养老政策文本的核心词，对其他关键词的影响力最强，符合研究目标。“发展”“智能”“社区”“健康”“平台”“推进”等节点分布在“智慧养老”“服务”等节点周围，相互之间也存在较强联系。“体系”“技术”“资源”“医疗”等节点相对较小，但对其他高频词起到了重要支撑作用。

结合政策高频词表、高频词语义网络分析图以及政策文本语境可以发现长三角地区智慧养老政策主题特征。“智慧养老”概念的提出是为了更好满足老年人养老服务需求，不是简单智能设备的物理集成，而是通过信息化、智能化手段为老年人提供养老服务，其本质核心是“服务”而非产品。从高频词“应用”“建设”“机构”“平台”“社区”可以看出，智慧养老产业发展同样需要依托于居家养老、社区养老以及机构养老三大模式，以平台建设为抓手，借助互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术，为老年人提供智能化服务。智慧养老产业虽经历了倡导、试点、推广等阶段，但作为一种新型产业尚存在诸多问题，养老需求的激增使得养老服务供给不平衡不充分的矛盾突出，提升养老服务质量，构建完善的智慧养老服务体系需要在“资源”“技术”“医疗”等方面取得更大突破。

(五)智慧养老政策特征分析

1.研究设计

政策工具是决策者为了实现既定的目标而采取的手段与方式[9]，对政策工具使用情况进行多维度的分析能在一定程度上反映政策的特征及存在的问题。国内学者在养老领域的研究中往往采用政策工具进行多维度的组合分析，即提出二维或三维的政策工具矩阵，多维度研究视角的结合能够从本质上分析出养老政策的特征[10]。因此本文在前人研究基础上将政策工具与智慧养老服务体系构建相结合，在对智慧养老领域政策工具进行分析的同时，探究智慧养老服务体系构建的相关问题，并提出建议。

(1)X维度：Rothwell和Zegveld政策工具模型。本文采用了Rothwell和Zegveld的政策工具模型[11]，从供给侧、环境侧和需求侧三个层面来分析政策工具在智慧养老产业发展领域内的应用现状。环境侧政策工具指政策对智慧养老产业的影响力，包括政府通过目标规划、程序规范、法制监管等措施来创建优质的智慧养老产业发展环境；供给侧政策工具主要是指政策为智慧养老发展提供动力，政府通过加大在人才、技术、机构、设施、资金、信息等方面的投入，完善智慧养老产业的供给要素来推动智慧养老产业的发展；需求侧政策工具体现政策对智慧养老发展的拉力，政府通过扶持、培育与智慧养老产业发展相关的服务项目以及进行海外交流等，减少不利因素对智慧养老产业发展的市场阻碍和负外部性影响，推动智慧养老产业发展进程。本文采用的具体政策工具分类见表4。

表4 政策工具分类及其释义

(2)Y维度：智慧养老服务体系的构建。在Y维度上引入智慧养老服务体系的构建基于三方面原因：①现阶段我国智慧养老建设的目标就是构建一套完善的智慧养老服务体系；②通过剖析智慧养老服务体系构建中的各个环节，能够发现政策在体系构建不同环节中的扶持侧重点；③对智慧养老服务体系的构建研究能对政策分析的工具性视角进行补充。根据工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委联合发布的《智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)》《智慧健康养老产业发展行动计划(2021—2025年)》以及前人提出的智慧养老服务体系结构[12]，将智慧养老服务体系的构建过程分为基础建设与技术开发、产品与服务研发、智慧养老服务模式推广3个环节,具体框架图构建如图2所示。

图2 智慧养老服务体系构建的二维框架

2.研究步骤

将政策文本中各个条目作为分析单元，具体分为环境侧、供给侧和需求侧三类政策工具分析类目。采用人工编码的方式对政策文本按照“政策文本编号—章(部分)—节(可为多层次)—具体条款”进行编码，并按照类目分类，如“1-4-2-2-1”表示第一份政策文本《安徽省人民政府办公厅关于印发“十三五”安徽省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中第四章“健全养老服务体系”的第二节“夯实居家社区养老服务基础”的第二条“健全社区居家养老服务网络”中提出的“建立老年人需求评估体系，全面开展老年人需求评估”的标准建立与评估的措施。编码结束后形成智慧养老政策文本内容分析编码表，对编码结果进行归类和频数统计，具体编码及分类结果如表5和表6所示。

表5 长江三角洲地区智慧养老政策文本政策工具编码示例

表6 智慧养老服务体系构建的政策工具二维分布

3.研究分析

(1)X维度

表6统计结果显示，我国长三角地区智慧养老政策综合运用环境侧、供给侧和需求侧三种政策工具。环境侧工具使用最多，占比50.64%；其次是供给侧政策工具，占比39.94%；需求侧政策工具所占比例最低，仅为9.42%。政策工具使用存在结构失衡的问题。主要表现为：

①环境侧政策工具占据主导地位

我国长三角地区政府在智慧养老产业发展方面偏好使用环境侧政策工具，希望通过规范性或劝导性措施来改善智慧养老产业发展环境。在环境侧政策工具中，组织建设使用最多，达到20.45%，表明政府在积极进行智慧养老产业方面的相关建设工作，为构建完善的智慧养老服务体系而不断努力，其中包括“推进智慧养老云平台建设，实施智慧养老机构创建工程，支持各类主体新建智慧养老机构，加快发展智慧医疗”等。目标规划排第二，为10.71%。政府在发布政策时，偏向通过设立一些短期目标来推进智慧养老产业的发展，但同时标准建立与评估、程序规范以及法制与监督所占比例较低，分别为4.87 %、3.90%、1.62%，这暴露出智慧养老政策存在缺乏操作细节、操作规范的问题。组织宣传排第三，为8.77%，这是因为我国智慧养老服务产业处于起步阶段，设施建设有待完善，宣传活动能够促使更多企业以及民众参与到智慧养老建设中。税收优惠政策工具所占比例最小，仅为0.32%，说明当前长三角地区智慧养老产业发展资本环境有待改善。

②供给侧政策工具结构分布不均

设施支持是指政府为支持各地智慧养老产业发展，鼓励养老机构、企业和社区等智慧养老相关主体积极改善养老设施条件，包括硬件设施与软件设施。设施支持在供给侧政策工具中占最大比例，为18.51%，体现了政府加大长三角地区智慧养老产业设施建设的力度。对智慧养老信息化基础建设的重视具体表现为注重打造智慧养老平台、建设智慧养老院等基础设施。试点示范是指政府为促进智慧养老服务产业发展，鼓励建立一批示范企业、街道和基地，包括推广智慧健康养老产品和服务、形成产业集聚效应和发挥示范带动作用。试点示范政策工具占比9.09%，是推进智慧养老政策落地的主要手段之一。智慧养老产业的发展本身要依托于先进的信息技术，长三角区域的技术支持政策工具占比6.17%，现有的技术与产品投入尚难完全满足老年人的智慧养老需求。财政支持政策工具占比4.55%，地区政府在智慧养老产业方面有一定的资金投入，以此促进智慧养老的基础设施建设和软件技术的研发，这展现了长三角城市群雄厚的经济实力对智慧养老产业发展的支撑。人才和场地支持政策工具占比最少，分别为0.97%、0.65%。相较于基础设施，政府在人才和场地等要素上投入较少，智慧养老产业可持续发展对专业人才需求度高，应发挥长三角地区拥有众多高校和科研机构的优势，加大对专业人才的培养力度，促进智慧养老服务体系的构建。

③需求侧政策工具相对不足

需求侧政策工具包括服务采购、服务外包、招商引资以及市场培育，对拉动智慧养老产业发展具有重要意义，然而，在三类工具中需求型政策工具占比最低。这表明长三角地区政府当前主要通过加大供给和提供良好的政策环境助推智慧养老服务发展，忽视了从需求侧进行拉动。在需求侧政策工具中服务外包与市场培育占比高，分别为4.87%、2.92%。服务外包是指政府鼓励并支持企业以及其他社会力量参与智慧养老相关建设，形成政府与非政府组织的合作联动机制；市场培育是指政府为了扩大智慧养老服务市场对老年人进行补贴或教育。老年群体受教育水平差异显著，普遍存在“数字鸿沟”问题，使用新兴智慧养老设备及平台存在困难，对老年人进行数字教育及宣传引导是拓展智慧养老消费市场、构建完善智慧养老体系的关键步骤。服务采购也就是政府购买，是市场经济背景下必然实施的养老服务模式，政府购买不仅能提高我国养老服务的质量，降低社会养老的成本，而且还能创新发展智慧养老产业，激发新的养老资源。长三角地区的服务采购相对不足，政府应当重视这一政策手段，为智慧养老市场增添活力。招商引资也是长三角地区政府需要加强的重要方面，应加强与海外企业等合作交流，引进国外先进智慧养老技术，以此促进我国智慧养老服务体系的建设。

总体来说，政策工具的结构性失衡反映了智慧养老政策方案的趋同性和指向性，具有区域特色，在一定程度上说明长三角地区智慧养老产业的健康发展还需要优化政策工具整体结构，调节政策工具内部关系，提升政策治理效率。

(2)Y维度

目前长三角地区政府对智慧养老服务体系的构建进行全过程介入指导，依次为基础建设与技术开发(43.51%)、产品与服务研发(36.04%)、智慧养老服务模式推广(20.45%)，符合智慧养老产业发展的逻辑历程：政策首先强调智慧养老基础设施建设与技术的开发，再逐步向产品与信息服务平台的研发过渡，最后构建完整的智慧养老服务模式并将其推广。

但在智慧养老服务模式构建的各环节中所侧重的政策工具存在一定差异。在“基础建设与技术开发”和“产品与服务开发”方面多使用环境侧政策工具与供给侧政策工具，环境侧政策工具的使用强调为智慧养老产业发展创建良性发展环境，调动社会氛围，鼓励与促进更多机构、企业参与到智慧养老产业基础架构建设中。人力、物力、财力资源都是智慧养老服务模式构建的基本要素，这些供给侧工具能够为智慧养老基础架构增添动能，但是各工具间存在使用失衡、资源不均的现象。供给侧工具多被用于“基础建设与技术开发”，较少关注“产品与服务开发”，而我国长三角地区智慧养老服务业基础建构已初具雏形，现阶段主要任务是加大科技、设施、人力、财力等投入，以突破产业薄弱环节的技术瓶颈，增加供给侧政策工具在“产品与服务开发”方面的应用，以此推进核心技术、智能终端操作系统等的研发与应用，提供更优质的养老服务，全方位满足老人在生活、健康、安全、娱乐等方面的需求，助推智慧养老服务发展。“智慧养老模式推广”环节更多运用的是“示范工程建设”，通过开展试点工作，培育示范性的企业、社区和产业基地，探索智慧养老的机制运作、服务模式创新等。目前长三角地区智慧养老服务体系的构建还不完善，市场主体各自研发独立的信息平台和服务终端，行业间平台和终端互不兼容，尚未形成规模化和集约化的经营模式。

三、结论与建议

(一)研究结论

当前我国智慧养老产业还处于初步发展阶段，但相关政策体系框架已初步形成。从对智慧养老政策的属性分析可以看出长三角地区政府对智慧养老产业的关注程度与中央政策的发布频率趋于一致，中央政策的密集出台鼓励地方政府以及各类民间资本积极参与地方智慧养老产业服务。智慧养老产业自2011年兴起，经历了倡导、试点、推广，已经取得一定成果。但是，由于智慧养老政策多由省人民政府办公厅独立颁发，政策协同性较差。

从智慧养老政策主题词分析得出：长三角地区智慧养老产业发展一直围绕着“智慧养老服务”“应用”“机构”“社区”等展开。我国发展智慧养老产业的目的是缓解养老供给需求矛盾，提升养老服务水平，但由于智慧养老产业发展需要依靠物联网、移动互联网、云技术等先进的信息技术，建立完善的智慧养老体系还面临诸多困难，同时养老需求的增长使得养老服务供给不平衡不充分的矛盾突出，因此，增加养老产品资源供给，重视先进技术产品开发应用，提升医疗服务水平是我国现阶段智慧养老产业发展的重要任务。

在政策工具使用方面，我国长三角地区智慧养老政策工具使用情况存在不均衡的特点：(1)环境侧政策工具占据主导地位，政府偏好使用环境侧工具来优化智慧养老产业发展环境，但环境侧工具中组织建设、组织宣传、目标规划占较大比例，而对标准制定以及法律法规等规范性措施的运用关注较少；(2)供给侧政策工具结构分布不均，政策侧重于智慧养老产业设施建设及试点示范项目等方面，对人才、技术、场地、资金等基础要素关注度不足，需强化对智慧养老产业可持续发展及内在动力提升的政策支持；(3)需求侧政策工具不足，与其他两种工具的使用不相匹配，无法形成政策合力。在智慧养老服务模式的构建方面，三个环节所使用的政策工具存在差异，这种差异体现了不同环节所侧重的发展重点和当地政府偏好，突破关键技术瓶颈、提升养老服务质量、推广养老服务模式等方面还有待进一步的政策支撑。

(二)建议

为促进智慧养老产业实现社会效益和经济效益的良性结合，长三角地区智慧养老政策应该从以下三个方面进行优化与完善：

1.中央政府引导、地方政府协同。首先各级政府需要明确自身在智慧养老体系中的定位，做好统筹规划与政策落实工作。宏观层面，中央政府是智慧养老政策的制定者与引导者，决定了智慧养老产业发展的方向与进程。具体而言，在中央政府引导下，地方政府应发挥好协同作用，聚焦政策落地与实施。智慧养老服务体系的构建需要政府、社会、市场、企业和消费者等多方参与，从而形成一个可持续发展的生态圈，目前长三角地区年发布的政策数量虽然稳步上升，但存在协同性较弱、参与度偏低的现象。应鼓励引导更多部门与机构参与智慧养老体系的建设，同时丰富政策种类，在加强宏观指导性政策力度的基础上，鼓励相关部门跟进制定配套执行措施，并促使政策执行到位。

2.促进政策工具使用与智慧养老产业发展进程相匹配。整体上说，长三角地区智慧养老政策工具中环境侧工具使用较多，供给侧与需求型工具使用较少，在今后的工作中可加强供给侧和需求侧工具的使用；从政策工具内部结构上说，各类政策工具不均衡的现象突出，政策制定应关注该方面问题，让政策工具与政策目标相匹配。具体可从以下几方面入手：首先，积极推进完善智慧养老体系的行业标准和制度法规，统一的行业标准和有效的市场监督有助于构建公平有序的市场环境；其次，要全方位协调使用供给侧政策工具，一方面加大人才、科技、医疗、资金和场地投入，完善智慧养老产业的供给要素，另一方面调整各类智慧养老产品的供给结构，关注老年群体的需求，实现供需平衡；最后，政府应加大服务采购、服务外包、招商引资以及市场培育等需求侧工具的应用力度，增加对企业的扶持力度，鼓励更多民间资本参与智慧养老产业建设。同时，引进和借鉴国外先进科学技术和经验，多方面开展国际交流活动，加速养老产业转型升级。

3.推动智慧养老服务模式各环节的协调衔接。政府主导的智慧养老市场有其服务的局限性，存在养老产品、信息服务平台供给与老年人需求不相匹配的现象，需要政府实现从主导者向管理者和监督者的角色转型。一方面，给予财政资金扶持，鼓励更多市场主体参与“适老性”产品与服务的研发工作，同时规范行业标准和监督手段，形成行业监督与反馈机制，规范智慧养老产业发展。另一方面，构建智慧养老体系建设各环节的协同机制，以数字时代老年人需求为目标，促使智慧养老基础平台建设与产品服务相协调，形成一条由设施、产品向服务进发的平稳产业链。