政策工具视角下我国智慧养老发展中的政府介入研究

陈 芳

(南京邮电大学 人口研究院，江苏 南京210042)

第七次全国人口普查结果显示，我国人口老龄化程度进一步加深：60岁及以上人口占总人口数量的18.70%、65岁及以上人口占总人口数量的13.50%，相关比例与2010年相比分别上升了5.44个百分点和4.63个百分点。面对“未富先老”和“未备先老”的双重挑战，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这无疑将进一步推动以新一代信息技术为基础的智慧养老的发展。

我国中央政策文本中，“智慧养老”的概念与内涵先后经历了“养老服务信息化”“智能养老”“互联网+养老”“智慧健康养老”“智慧养老”等概念的演变：2011年发布的《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》提出“推进信息化建设”；2013年国家发改委等14个部委发布的《关于印发10个物联网发展专项行动计划的通知》提出“组织实施国家智能养老物联网应用示范工程”；2015年发布的《国家发展改革委办公厅 民政部办公厅 全国老龄办综合部关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》提出“要在养老领域推进‘互联网+’行动”；2015年发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出“促进智慧健康养老产业发展”；2016年发布的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出“发展智慧养老服务新业态”。左美云等学者更倾向于使用“智慧养老”而非“智能养老”，认为“智能(Intelligent)”更多和相关设备与配置有关，而“智慧(Smart)”则体现了以老人为中心的理念[1]。综合中央政策文本和已有学术研究成果，对智慧养老概念界定的共识包括：一是利用物联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术；二是整合个人、家庭、社区、机构、政府等多主体；三是包含日常照料、安全预警、医疗保健、心理慰藉等多维度。

养老是我国一项重要的民生工作，因此智慧养老政策成为学术研究的一个重要议题。相关研究主要从三个角度切入：一是中央政策的发展阶段，有学者将我国智慧健康养老政策发展分为2009—2012年的启蒙I期、2013—2016年的启蒙II期、2017—2019年的探索I期、2020—2022年的探索II期四个阶段[2]，也有学者将智慧养老政策分为2013年以前的起步阶段、2013—2016年的探索阶段、2017年以后的推广阶段[3]，可见学者们对2013年和2017年是智慧养老政策发展阶段转折点达成共识。二是智慧养老发展面临的问题，相关研究针对智慧养老产品和服务供需脱节、条块信息难共享、标准体系欠缺、专业人才短缺、政府权责不明、合作网络松散等问题提出对策建议[4-5]。三是政策工具的具体分布。对于地方政策，有学者对长三角区域智慧养老政策主体、目标、工具进行了政策比较研究[6]；对于中央政策，学者们主要借助罗斯威尔和泽格威尔德的政策工具分类方法，即根据政策工具的作用对象将其分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具；有学者以《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》单项政策文本结合老年人需求层次进行二维分析[7]；也有学者将所有政策文本结合智慧养老产业发展阶段进行历时性分析，发现环境型政策工具居多但缺乏操作性的细则，供给型政策工具适中但资金和人才投入不足，需求型政策工具短缺且倚重市场塑造[3]。

关于养老责任应主要由家庭还是政府承担在学术界还存在争议，在智慧养老发展过程中，已有学者指出政府干预过多[8]，但政府是如何介入的尚不清晰。“政策工具是达成政策目标的手段”[9]，虽然绝大多数的政策工具在技术上是可替代的，但是“不同的工具在影响程度、效果、公平程度、传统性、政党支持程度等诸多方面存在差异性，这些差异影响着政策工具在特定情况下的适用性”[10]。因此，在一定情境下，何种政策工具组合可以最大程度实现政策目标，就成为相关研究共同致力解决的核心问题。本文基于政策工具视角，探讨政府介入智慧养老发展的方式和介入程度，并就如何推动我国智慧养老事业和智慧养老产业协同发展提出有针对性的政策建议。

一、研究方法与分析框架

(一)研究方法

本文采用内容分析法对中央智慧养老政策文本进行分析，按照选择样本、确定分析单元、编码、检验编码信度、分析数据、得出结论的标准步骤开展研究。

如前文所述，2011年我国养老政策中首次提出“推进信息化建设”的任务，因此以2011年为始点搜集相关政策文本，主要通过政府门户网站、北大法宝，以“信息”“互联网”“智慧”“智能”和“养老”“老龄”“老年”的不同排列组合对政策正文内容进行检索，并结合相关文献进行查漏补缺，只选取法律、行政法规、部门规章、规范性文件，不选取行业规定、批示、信函、工作报告等，截至2022年6月12日共获取相关政策文本49份。

本文以政策文本中智慧养老相关条款作为分析单元，按照“政策编号-条款序号”进行编码，形成的分析单元编码表如表1所示。采取Kappa系数检验了编码一致性，经SPSS统计分析软件计算，政策工具维度和发展领域维度Kappa系数均超过0.85，信度较好。

表1 内容分析编码表(局部)

(二)分析框架

在选定恰当的政策工具分类基础上，对智慧养老进行领域细分，构建智慧养老政策工具和智慧养老发展领域二维分析框架(见图1)，对政策工具在智慧养老事业和智慧养老产业发展中的分布情况进行量化分析。

图1 分析框架

1.X维度：智慧养老政策工具维度

国内外很多学者对政策工具的分类进行了深入研究，其中豪利特(Michael Howlett)和拉米什(M Ramesh)根据国家干预程度由弱至强，将政策工具分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具(见图2)[10]，朱春奎等结合其他学者的分类标准和中国实际情况对相关分类进行了扩展(见表2)[11]。本研究旨在具体分析智慧养老发展过程中的政府介入情况，故采用朱春奎等的分类标准。需要说明的是，在我国，社区是继单位之后发挥社会整合功能的基层组织，是国家基层治理的基础性单元[12]，因此，在政策工具归类中，对于“家庭与社区”这一类别会结合情境具体考虑。

图2 政策工具图谱

表2 政策工具分类表

2.Y维度：智慧养老发展领域维度

养老事业和养老产业有着完全不同的内涵：养老事业由政府主办，保障老年人基本生活需求，属于公共服务范畴；养老产业由市场调节，满足老年人多层次需求，具有盈利性特征[13]。因此，在智慧养老事业和产业发展过程中，政府的介入程度和介入方式必然存在差异。但就政策文本而言，早期有些政策明确针对养老事业，如2011年发布的《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》，后期有些政策明确针对养老产业，如2017年发布的《工业和信息化部 民政部 国家卫生计生委关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)〉的通知》，而大部分政策综合考虑了智慧养老事业和产业。自2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》发布起，养老服务开始呈现出事业和产业双向发展的趋势[14]。2021年《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》也提出要推动老龄事业和产业协同发展。因此，智慧养老发展领域可分为发展智慧养老事业、发展智慧养老产业、智慧养老事业和产业协同发展三个维度。

二、政策工具量化分析

(一)政策工具的总体构成与分布

如表3所示，智慧养老政策工具由多种政策工具组合而成，强制性政策工具和混合型政策工具分别占比49.22%和46.51%，自愿性政策工具仅占比4.26%。强制性政策工具占比高表明智慧养老发展过程中政府介入程度较高，混合型政策工具占比较高表明政府在智慧养老发展中的介入方式多元化，自愿性政策工具占比很低表明智慧养老发展中市场化和社会化程度不足。进一步细分，强制性政策工具以命令性和权威性工具为主(占37.60%)，其中政府机构能力建构和指示指导使用频率较高，规制的占比也达到7.75%；混合型政策工具以信息与劝诫为主(占45.74%)，其中鼓励号召和教育学习使用频率较高。这既反映出智慧养老发展初期政府在基础设施建设、协同机制建立、消费市场培育等方面的积极介入，也表明政府积极推动多元主体参与智慧养老产品和服务的供给。

表3 政策工具的分布情况

表4展现的是智慧养老政策发展过程中不同阶段的相关情况，2013年以前相关政策的突出特点是提出信息化理念，2013—2016年相关政策的突出特点是发展物联网、互联网、机器人、大数据、人工智能等新一代信息技术，2017年以后相关政策的突出特点是推动智慧养老产业发展和老年友好型社会构建。政策工具在不同政策发展阶段的分布情况也有所差异，2011—2012年主要使用强制性政策工具，包括政府机构能力建构和政策试验这两种命令性和权威性工具；2013—2016年使用的政策工具则包括了强制性、混合型、自愿性三类，鼓励号召和政府机构能力建构两种政策工具使用频率很高；2017年以后使用的政策工具种类进一步丰富，比如除鼓励号召外，教育学习、示范、舆论宣传等信息与劝诫类政策工具也被频繁使用。总体而言，命令性和权威性这类强制性政策工具、信息与劝诫这类混合型政策工具在智慧养老政策发展过程中的各个阶段都占据主导地位，但前者占比在下降、后者占比在上升。另外，政策工具种类越来越多样化，表明政府一直在推动智慧养老相关技术的发展、产品和服务的丰富、应用的推广，也越来越注重引导社会力量积极参与。以各阶段都非常重视的信息平台建设为例，2011年发布的《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》提出“构建社区养老服务信息网络和服务平台”。2014年发布的《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》提出“在支持社区服务信息化建设运营机制改革，通过政府购买社会力量服务、政府和社会资本合作模式(PPP)等方式，积极引导企业、社会组织等参与社区服务信息系统开发建设，形成公共资源、社会资源和企业资源合作协力、互惠共赢的良好局面”。2021年发布的《工业和信息化部 民政部 国家卫生健康委关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2021—2025年)〉的通知》提出“鼓励企业面向居家、社区、机构等场景，开发养老服务管理系统、为老服务信息平台”。可见，政府一直参与智慧养老相关信息平台建设，但介入方式逐渐多样化，同时也鼓励相关企业参与其中。

表4 智慧养老不同发展阶段政策工具的分布情况 %

(二)不同发展领域的政策工具组合

在智慧养老事业发展领域，除了2011年发布的《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》外，并无其他专项政策。在其他政策中，涉及智慧养老事业的条款数量也不多，其中强制性政策工具使用较多(占比66.67%)，尤其是政府机构能力建构等命令性和权威性工具，主要是信息平台和信息网络建设、在公共服务中保留传统服务方式、为符合政府资助条件的老年人或在突发事件应急响应状态下为老年人提供服务保障等。信息与劝诫类混合性政策工具使用比例为33.33%，自愿性政策工具未被使用。在智慧养老产业发展领域，先后出台了《商务部关于推动养老服务产业发展的指导意见》《工业和信息化部 民政部 国家卫生计生委关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)〉的通知》《工业和信息化部 民政部 国家卫生健康委关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2021—2025年)〉的通知》《工业和信息化部 民政部 国家卫生健康委员会 国家市场监督管理总局 全国老龄工作委员会办公室印发〈关于促进老年用品产业发展的指导意见〉的通知》等专项政策。其中，混合型政策工具占比最高(占比59.80%)，其中又以鼓励号召等信息与劝诫类工具为主，命令性和权威性工具等强制性政策工具占比36.27%，市场类自愿性政策工具也被使用。在智慧养老产业和事业协同发展领域，强制性政策工具和混合性政策工具分别占比55.81%和38.76%，虽然鼓励号召和政府机构能力建构这两种政策工具使用最多，但很多其他政策工具也得以使用。可见，相比智慧养老事业，政府在智慧养老产业中介入程度更低，但介入方式更多样。在促进智慧养老产业和事业协同发展过程中，政府更注重介入方式的多样化，详见表5。

表5 智慧养老不同领域政策工具的分布情况 %

豪利特和拉米什根据“国家能力”和“政策子系统复杂性”两个变量，发展出政策工具选择的综合模型[10]。根据此模型，我国政府在养老领域一直发挥主导作用，“国家能力”这一变量属于高水平。智慧养老事业主要发挥兜底保障作用，在智慧养老事业发展领域，“政策子系统复杂性”这一变量属于低水平；智慧养老产业主要满足老年人不同层次的需求，在智慧养老产业发展领域，“政策子系统复杂性”这一变量属于高水平,见表6。因此，智慧养老事业应重点选择强制性政策工具，智慧养老产业应重点选择市场类自愿性政策工具。总体而言，智慧养老事业发展过程中，政府介入有其必要性，但智慧养老产业发展过程中的市场化程度有待提升。2017年发布的《工业和信息化部 民政部 国家卫生计生委关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)〉的通知》也提出应“充分发挥市场主体作用，探索民办公助、企业自建自营、公建民营等多种运营模式，鼓励社会资本投入，推进基本、保障性服务由政府保底购买，高端、个性化需求由市场调配的运作机制”。

表6 政策工具选择的综合模型

三、结论与展望

(一)结论与讨论

在我国智慧养老发展过程中，政策工具的运用也在不断完善，在智慧养老发展的不同领域，政策工具的运用也存在异同，研究结论总结如下：

第一，强制性政策工具被高频运用，但占比在不断下降，在智慧养老产业发展中的使用比例低于在智慧养老事业发展过程中的使用比例，表明政府积极介入智慧养老发展过程，尤其是在智慧养老事业发展过程中积极发挥兜底保障作用，但智慧养老相关标准体系还有待完善。具体来说：首先，政府机构能力建构是运用最频繁的强制性政策工具，最重要的工作是推进信息平台的建设，平台建设建立在民政、卫健、人社、公安、财政等多部门数据共享的基础之上，因此多项政策中提出应建立部际联系会议机制，但“信息不对称以及道德风险的存在使跨部门合作的执行成本在上升”[15]。事实上，信息资源和服务资源未能得到有效利用确是我国智慧养老发展过程中的一大困境[16]，这既需要权威部门牵头，也要依靠必要的财政投入。其次，指示指导和计划也是使用较多的强制性政策工具，但前者需要更完善的配套措施加以落实，而后者由于指标明确更利于快速开展具体工作，比如2017年发布的《工业和信息化部 民政部 国家卫生计生委关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)〉的通知》提出到2020年建立100个以上智慧健康养老应用示范基地，2017年起每年开展智慧健康养老应用试点示范。最后，设定和调整标准这一强制性政策工具仍需加强运用，智慧养老相关政策愈发强调相关标准体系的完善，虽说2019年国家住房和城乡建设部发布了行业标准《养老服务智能化系统技术标准》，但在相关产品和服务准入资质、质量监管、风险预防、纠纷处理等方面缺乏具体的说明和操作标准[5]，使得产品质量难以被有效衡量、系统兼容难以实现，进而不能确保老年人对智慧养老产品和服务的信任感和易用性。

第二，混合型政策工具也被高频运用且占比不断上升，其在智慧养老产业发展领域中的使用比例高于在智慧养老事业发展领域中的占比，表明政府注重与其他行动主体合作以共同推进智慧养老产业高质量发展，但智慧养老产品和服务的供需双方有待各类补贴政策予以激励。具体来说：首先，鼓励号召是使用最频繁的政策工具，但其过于温和，局限性较为明显，比如政策提出有条件的地方为老人免费配置电子呼叫设备，部分地方确有实践，但服务对象基本仅限于高龄、低收入、失能失智的老人。而同为信息与劝诫类混合型政策工具的示范和舆论宣传则更易落地，如2017年发布的《工业和信息化部 民政部 国家卫生计生委关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)〉的通知》提出“制定智慧健康养老产品及服务推广目录”，国家工业和信息化部、国家民政部和国家卫生健康委于2018年和2020年分别制定了《智慧健康养老产品及服务推广目录(2018年版)》和《智慧健康养老产品及服务推广目录(2020年版)》。其次，教育学习这一混合型政策工具也逐渐被重视，表明政府积极介入消费市场的培育并帮助老年人跨越数字鸿沟。最后，补贴类混合型政策工具极少被运用，比如2014年国家发展改革委等12部门联合发布的《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》提出培育龙头企业是工作重点之一，但仅2016年发布的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提及经认定为高新技术企业的，按规定享受企业所得税优惠，而作为智慧养老产品和服务的需求方，老年人的消费能力和消费意愿都较低[17]，因此应加强运用直接补助、财政奖励、税收优惠、利率优惠、生产补贴等补贴类混合型政策工具，支持企业提供能够满足老年人不同需求层次的智慧养老产品和服务，并通过票券、消费补贴、使用者收费混合型政策工具培育消费市场。

第三，自愿性政策工具很少被运用，市场和社会组织的力量有待开发。首先，应进一步发挥社会组织尤其是专业性社会组织的作用，如全国老龄办2013年成立了民办非企业单位“华龄涉老智能科技产业发展中心”(现名“华龄智能养老产业发展中心”)，统筹推进“全国智能化养老实验基地”建设，并研究制定了我国第一个智能养老技术标准《全国智能化养老实验基地规划建设基本要求》。其次，积极发展社会企业(Social Enterprise)。20世纪80年代，社会企业作为一种新的社会力量在欧美国家逐渐兴起，旨在弥补“政府失灵”“市场失灵”和“志愿失灵”。社会企业作为一种介于公益与营利之间的新型组织，在养老领域发挥的作用已得到了国内外的实践证明。无论是针对智慧养老产业投资回报周期长的特点，还是面对智慧养老事业普惠公益性的特点，社会企业都可以弥补资本偏重逐利、短视的不足。

(二)研究展望

智慧养老在我国的发展不过十年，相关学术研究方兴未艾，对于政府介入智慧养老发展的研究在以下两个方面尤其值得进行开拓性研究：一是地方政府如何介入智慧养老发展。本文针对的是中央层面的相关政策，但我国养老服务属地化管理格局明显[18]，由于经济社会发展水平差异，智慧养老政策在地方落实程度的不同容易造成智慧养老发展的区域失衡。如前文所述，有学者针对长三角区域进行了智慧养老政策比较研究，也有学者针对京津冀养老政策进行了差异与协同分析。但是，其他区域的智慧养老政策情况尚不清晰，需要进行更广泛的智慧养老政策区域比较研究。二是政府介入智慧养老发展不同领域的应然研究。本文针对智慧养老事业和智慧养老产业进行了政府介入的实然研究，但由于政府如何介入公共产品和服务供给也是一个理论命题，智慧养老产业本身具有一定的外部性特征，因此有必要进一步进行理论探讨。