进城农民工落户意愿与农村土地制度改革

刘金伟，刘庆华

(1.国家卫生健康委流动人口服务中心，北京 100083；2.山东省枣庄市胸科医院，山东 枣庄 277500)

一、问题的提出

2014年7月国家实施新一轮户籍制度改革以来，为解决进城农民工的落户问题，在党中央、国务院的推动下，一系列重大改革措施和配套政策密集出台，改革力度前所未有。当前，除了少数超大城市外，大多数城市的落户门槛不断降低。2012年至2016年，全国有6 000万 农业转移人口进城落户。但随着改革的深入，改革所带来的边际效应逐渐降低。特别是随着部分具有刚性需求的进城农民工完成落户后，其余大部分农民工落户意愿不高，与国家加快推进农业转移人口市民化的目标存在一定距离。

根据国家统计局《2017年农民工监测调查报告》，2017年我国农民工总数达到2.87亿人，其中，进城农民工为1.37亿人。从进城农民工对流入地生活的适应情况看，表示对流入地生活非常适应和比较适应的比例高达80.4%，有22.5%的农民工认为已经在流入地定居，38%的农民工认为自己是流入地的“本地人”，但是他们的落户意愿并不高。在进城农民工中，只有16.8%表示愿意把户口迁到现居住城镇，5.0%愿意把户口迁到老家县城或其他地方的城镇，27.5%表示不确定是否把户口迁到城镇，46%表示没有在城镇落户的意愿[1]。可见，大多数农民工愿意在城市生活和居住，享受现代生活方式和文明，却不愿意在城市“落户”，从身份上成为城市居民。这种看似矛盾的心理背后隐藏着什么原因，值得我们认真思考。

已有研究主要从城市和农村两种视角分析进城农民工落户意愿的影响因素。从城市的视角来看，有学者认为城市社会经济发展水平、社会融合程度、农民工子女入学政策、户籍制度等均影响农民工落户行为[2]，城市房价升高造成的生活成本增加使农村流动人口不愿意落户城市[3]，而城镇医疗保险等社会福利制度是影响外来人口居留决策或落户的最重要因素[4]。从农村的视角来看，有研究认为想保留承包地是大多数农民工不愿在城市落户的主要原因[5]，拥有宅基地和打算返乡种地的农民工落户意愿低[6]。本研究聚焦进城农民工群体，提出农民工不愿在城市落户的主要影响因素是有无土地，在农村拥有承包地和宅基地对落户意愿有显著影响，并且对不同类型的农民工影响不同，进而提出户籍制度改革与农村土地制度改革联动的建议。

二、研究方法与数据来源

(一)概念界定

进城农民工指户籍地在乡村，离开户籍所在地半年及以上，在城市从事非农生产的劳动者。在概念的界定上主要依据4条标准：一是户籍性质是农业户口；二是离开户籍所在地6个月以上，不包括临时性探亲或休假；三是年满16周岁的就业人口，不包括学生；四是生活和就业的常住地是城市。以2017年全国流动人口动态监测调查问卷中“如果满足落户条件，您愿不愿意把户口迁移到现居住地城市？”为依据，通过回答“愿意”的人数占总人数的比例来反映进城农民工落户意愿。

(二)研究方法

为了研究土地对农民工落户意愿的影响，参考李晓阳等人的研究[7]，构建模型如下：

Yi=βlandi+BXi+ui

其中，被解释变量Y代表流动人口的落户意愿，解释变量land表示个体的土地情况，包括是否拥有承包地及承包地的面积、是否拥有宅基地及宅基地的面积。同时，为了解决遗漏变量问题，尽可能多地加入控制变量(X)，包括性别(gender)、年龄(age)、民族(nation)、教育程度(edu)、政治身份(polity)、婚姻状况(marry)、家庭成员数量(familynum)、收入(income)、是否有工作(job)、健康状况(health)、与本地人交流情况(comu)和是否认为自己是本地人(feel)，u为误差项。

文中因变量为农民工落户意愿，其在问卷调查中对应的回答包括：不愿意=1，没想好=2，愿意=3。 可以发现，对落户意愿这一问题的回答产生了标准的有序因变量，计量上使用有序概率模型分析因变量为有序变量的情况。因此，运用有序概率模型考察土地(包括宅基地)对农民工落户意愿的影响。

(三)数据来源

本文所用数据来自国家卫计委(现国家卫健委)2017全国流动人口动态监测数据。该数据采用分层、多阶段、与规模成比例的PPS抽样方法，从31个省(市、自治区)和新疆建设兵团中来本地居住一个月以上、非本地户口且2017年5月之前出生的流动人口中抽取样本，调查样本总计169 989人。 根据分析需要，本文仅保留了满足进城农民工概念界定标准的部分流动人口样本。从表1可以发现，有土地农民工的落户意愿均值为1.893，低于没有土地农民工的2.09，说明有土地农民工的落户意愿低于无土地农民工，有土地一定程度上降低了农民工的落户意愿。此外，无土地农民工在性别、教育、政治身份、健康、与本地人交流情况和是否认为自己是本地人方面的描述统计均值高于有土地农民工，但在年龄、民族、婚姻、家庭成员数、收入等方面相关值低于有土地农民工。

表1 变量统计描述表

三、进城农民工落户意愿与土地的关系

目前我国户籍制度改革的主要目标是取消城乡户籍二元制，让进城农民工享受均等化的公共服务，最终促进农业转移人口市民化，但是与户籍制度改革关系密切的农村土地制度改革没有同步推进。在这种情况下，进城农民工既想享受城市福利又不愿意放弃农村土地利益，导致他们心理上处于一种矛盾状态，在落户意愿上表现出不同的特征。

(一)承包地对进城农民工落户意愿的影响

土地是农民在农村主要的生产和生活资料，我国农村土地属于集体所有，实行承包到户，农民拥有土地承包经营权。我国第一轮土地承包从1982年改革开放初期的家庭联产承包责任制算起，到1997年结束，承包期为15年。第二轮土地承包从1997年开始到2027年结束，承包期为30年。***总书记在党的十九大报告中提出，第二轮土地承包到期后再延续30年。因此，20世纪80年代以前出生的农村人口基本拥有土地的承包经营权。由于各地政策不同，也有部分地区在本村集体成员户口迁出或死亡后，对其拥有的承包地进行了重新分配。土地承包经营权长期不变，对进城农民工来说是一种长期稳定的收益，随着农村土地流转和大规模开发利用，土地带给他们的收益期望也逐年上升。目前，国家虽然在政策上规定，农业转移人口进城后，土地承包经营权不变，但实际上土地的承包权是与农村的集体身份捆绑在一起的，既受土地法的约束，也受地方村规民俗的制约，一旦没有农村户口很可能失去土地承包权。因此，想保留承包地是大多数农民工不愿转为非农业户籍的主要原因[8]。

从数据分析结果来看，进城农民工有无土地与他们的落户意愿呈负相关关系，线性回归系数为-0.197，控制了年龄、民族、婚姻、就业、教育、收入等变量后，系数仍然达到-0.176。有序概率分析的系数为-0.262，控制了各种变量的影响后，系数为-0.239(见表2)。这表明，在农村拥有承包地明显降低了进城农民工的落户意愿。在控制变量方面，年龄、民族、婚姻、就业等对进城农民工落户意愿的影响为负，教育、收入、健康等变量对进城农民工落户意愿的影响为正。

表2 有无土地对进城农民工落户意愿的影响

进一步分析进城农民工拥有土地的数量对其落户意愿的影响，发现土地数量对农民工落户意愿的影响呈“∩”型，即随着土地数量的增加，进城农民工的落户意愿先增强，土地数量对进城农民工落户意愿影响的线性和有序概率系数最高达到0.020 3和0.027 2(控制其他变量以后)。随后逐渐降低，当人均拥有土地面积增加到一定程度时，线性和有序概率系数最低点分别为-0.011 7和-0.016 1 (控制其他变量以后)，最终呈负相关关系。这说明在土地达到一定规模以后，其影响效果才逐渐明显(见表3)。其他学者的研究也发现家庭耕地总量对劳动力回流有显著的正向影响，家庭耕地每增加一亩，外出劳动力回流的概率会增加2%[9]。

表3 进城农民工落户意愿与拥有农村土地数量之间的关系

对于进城农民工而言，土地主要有以下几个方面的价值：一是生产效用，通过从事农业生产获得土地收益；二是财产效用，如获得地租、征用补偿款等；三是保障效用，农民失业或年老后可以利用土地维持自己的生计；四是心理效用，长期的乡土生活，使农民对土地产生情感上的依恋。相对于其他价值，目前土地的财产价值对进城农民工的影响最大。土地的价值跟其用途有着直接的关系，相对于雇人耕种、亲属耕种等形式，把土地通过流转的形式租给企业从而获得较高的收益，会提高进城农民工对土地承包权的重视，影响其落户意愿。从分析结果来看，雇人代耕种、亲朋耕种、撂荒、种树等土地利用形式对落户意愿影响不显著。而把土地转租给企业对落户意愿有明显的负向影响，即把土地转租给企业的农民工更不愿意在城市落户。这说明土地带给农民工的价值越大，他们越不愿意放弃土地承包权，对农村户籍更加重视(见表4)。这种现象在沿海地区或城市近郊区表现得最为明显，比如在珠江三角洲地区，随着土地财产功能的增强，农民可以通过土地租赁、入股等形式获得租金和分红等收益，使得当地农村户籍的吸引力远远高于城市户籍。

(二)宅基地对进城农民工落户意愿的影响

相对于承包地，宅基地的性质属于农村集体建设用地，是具有保障功能和财产功能的特殊资产。目前我国形成了独具特色的农村宅基地制度，即集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转。对于进城农民工而言，当前宅基地的使用功能大大降低，很多农村宅基地都出现闲置的现象。但是作为一种财产，进城农民工更关注宅基地给自己带来的实际利益。根据1998年修订的《土地管理法》和《物权法》，宅基地的使用主体只能是农村居民，因此宅基地的使用、出租、继承等都与农民身份相关。从数据分析结果来看，有无宅基地与农民工落户意愿呈负相关关系，线性回归和有序概率系数分别为-0.198和-0.164，控制了年龄、民族、婚姻、就业、教育、收入等变量后，系数分别为-0.264和-0.222，表明拥有宅基地的进城农民工落户意愿比没有宅基地的进城农民工低(见表5)。

表5 有无宅基地对进城农民工落户意愿的影响

同时拥有承包地和宅基地对落户意愿的负面影响具有相互强化作用，如果分析模型中同时加入了承包地、宅基地以及承包地和宅基地的交互变量，我们发现拥有承包地比拥有宅基地对进城农民工落户意愿的负面影响更大；同时拥有承包地和宅基地的进城农民工比单独拥有承包地或宅基地的进城农民工落户意愿更低，交互项线性回归和有序概率回归系数分别为-0.107和-0.105，控制了其他变量后，系数为-0.144(见表6)。

表6 有无承包地和宅基地对进城农民工落户愿意的影响

(三)土地对不同类型进城农民工落户意愿的影响

根据农民工的流动范围，我们一般把农民工分为跨省流动、本省跨市流动和跨县流动。从这三类进城农民工群体来看，跨省流动的进城农民工比跨市流动和跨县流动的进城农民工落户意愿高。由表7可见，跨省流动的进城农民工有序概率模型的系数为-0.101，跨市流动的系数为-0.233，跨县流动的系数为-0.207，这表明，对于跨省流动的进城农民工而言，拥有土地对其落户意愿的负面影响相对较小。可能的解释是跨省流动的农民工一般是从中西部地区流向东南沿海地区，土地的利用价值相对较低，而返乡的成本相对较高。同时，跨省流动一般都是从落后地区流向发达地区，区域间的城乡差距更为明显，城市的吸引力更强。

表7 有无土地对不同流动范围进城农民工落户意愿的影响

根据外出时间的长短，我们把进城农民工分为70前、70后、80后和90后，一般把80后、90后称为新生代农民工。从这4个群体来看，拥有土地对年龄大的进城农民工落户意愿的负面影响更大。具体来看，对70前的负面影响最大，其次是70后、80后和90后，系数分别为-0.216、-0.202、-0.158 和-0.138(见表8)。

表8 有无土地对不同年龄段进城农民工落户意愿的影响

当前土地的保障功能虽然弱化，但仍然是进城农民工抵御社会风险的最后一道屏障。特别是在进城农民工的社会保障体系还没有完善之前，在农村拥有土地、住房可以缓解失业、疾病、养老等带来的冲击。分析表明，就业身份是雇主或自营劳动者、有固定期限劳动合同及拥有城镇职工医疗保险的进城农民工，土地对其落户意愿的负面影响相对较低(见表9)。这说明在城市收入和就业越稳定的农民工对土地的依赖越少，越愿意在城市落户。

表9 有无土地对不同保障类型进城农民工落户意愿的影响

(四)主要结论

通过对土地与进城农民工落户意愿关系的分析，可以得出以下几点结论：(1)在农村拥有承包地和宅基地的进城农民工比没有承包地和宅基地的进城农民工更不愿意在城市落户，土地的面积与落户意愿呈倒U型关系，只有承包地达到一定规模以后，影响才逐渐显现。(2)土地的价值与进城农民工落户意愿呈负相关关系，土地的使用价值越大，农民工越不愿意把户籍迁到城镇。(3)同时拥有承包地和宅基地强化了进城农民工不愿意在城市落户的意愿。(4)土地对跨省流动、年轻、在城市拥有稳定工作和社会保障的进城农民工落户意愿的负面作用相对较小。

四、对策建议

西方发达国家的城镇化是农民的永久性迁移，在工业化和城镇化的过程中，进城农民基本上与农村脱离了关系，实现了身份的转变。与国外发达国家相比，中国的城镇化是一种“半城镇化”，进城后农民的身份没有发生改变，土地、房屋等资产仍然把他们拴在农村，他们生活的根基在农村，这导致中国乡城迁移的人口持久性差、迁移不彻底。这既影响了中国城市化的质量，又带来劳动力供给的不稳定性和消费能力的下降，从而影响中国经济发展[10]。目前的户籍制度改革主要针对城市，下一步改革的重点应该转向农村，通过土地制度改革降低进城农民工与农村的复杂联系，实现永久性迁移的目标。

(一)重点解决进城农民工的土地退出问题

当前相当一部分进城农民工存在着既希望在城市定居又不愿意放弃农村土地的双重心理，将农村的土地视为自己在城市打工不顺时的退路，或者是自己拥有的未来可能增值的资产，因此大多数农民工不愿意放弃农村土地。不解决土地承包权的退出问题，他们会始终处于一种兼业状态，实现完全意义上的市民化就存在障碍。改革开放以来，第一轮家庭联产承包制实施后，为鼓励农民对土地的长期投入，在试点的基础上，实行“增人不增地，减人不减地”的土地承包制度，承包权的稳定性不断得到强化，土地基本被固定在第一轮获得土地承包经营权的农户手中。为鼓励土地退出，在户籍制度改革的过程中，一些地方尝试用土地换城市户口和城市社会保障，但没有得到进一步推广。党的十八大以来，国家在鼓励农村土地经营权放开的同时，进一步强调了承包权的稳定性，退出的途径有限。例如2016年10月，中共中央、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出三权分置的改革办法，土地的经营权可以流转，但土地的承包权转让只能限定在集体范围内。党的十九大报告进一步提出农村土地承包经营权第二轮到期后，再延续30年。对农民进城落户后的土地承包权如何退出的问题，虽然提出了一些原则性的建议，但没有具体的实施办法。

对于宅基地使用权的转让或退出问题，目前无论是政策层面还是法律层面均没有可以操作的办法。例如新修订的《土地管理法》规定，国家允许进城落户的农村居民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。宅基地可在本村集体居民之间进行买卖交易，但同时又规定农村宅基地实行“一户一宅”，在农村年轻人口大量外流的情况下，宅基地在集体内转让很难完成。

目前我国正在大力推进以农业转移人口市民化为重点的新型城镇化战略，与之配套的户籍制度改革进程也逐渐推进，城乡“二元”体制不断削弱。但是随着存量人口落户问题逐渐解决，大部分进城农民工落户意愿不高，改革带来的边际效应降低。在这种情况下，提高进城农民工在城市落户的积极性至关重要。基于本文的研究结论，现阶段应重点研究解决进城农民工的土地退出问题，特别是对已经在城市具有稳定工作和住房、实现全家迁移的80后、90后新生代农民工。从长期看，土地的退出机制既可以提高农村土地的利用效率，避免土地的闲置和浪费，又有利于扩大内需增强中国经济增长的动力。同时，土地的退出还可以改变几千年来形成的乡土观念，是中国由传统社会向现代社会转型的关键。建议国家在前期试点的基础上，进一步探索进城农民工土地退出和转让的有效途径，制定具体的、具有可操作性的政策细则，形成土地流转和土地退出并重的改革局面。

(二)建立城乡劳动力和土地双向流通机制，促进城乡深度融合

20世纪50年代以来，中国形成的城乡“二元”体制隔绝了城乡之间的联系，造成城乡之间发展不均衡。改革开放以来，国家在城市逐渐放开了对农村劳动力的限制，农村资金、人才进入城市的途径比较畅通，农民可以在城市投资、买房、生活居住。但是城市资金、人才进入农村存在很大障碍，城市人很难获得农村的户籍、土地和住房。在农村人口不断外流的情况下，农村的土地资源得不到有效开发利用，造成大量浪费。国家虽然一直进行土地制度的改革，但推动土地流转利用的效果并不显著。根据2017年全国流动人口动态监测数据，2017年进城农民工所承包的土地，51.7%由家人耕种，23.1%由亲朋代为耕种，转租给私人的占12.9%、转租给集体的占1.2%、转租给企业的占0.4%，还有6.8%的土地处于撂荒状态，土地的利用效率总体较差。

当前一家一户的小农经济已经不适应现代生产方式，土地只有集中利用，引入技术、资金和人才才能提高农业生产效率，把农业做大、做强。党的十九大提出乡村振兴战略，提出要坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。在这里关键要改变资金、人员、技术单向的流入机制，为现代农业的发展提供资金、技术和人才支持。

为达到上述目标，要建立城乡、区域之间人员的自由流动机制。在农业劳动力大量非农化以及农村老龄化加剧的情况下，中国农业发展面临极大的人才危机。在户籍制度改革中已经取消了农业户口和非农业户口的区别，统一登记为居民户口。未来的改革需进一步打破城乡和区域之间的户口限制，达到一定条件的农村人口可以把户口迁移到城市，本地城市居民或其他区域的城乡居民也可以把户口迁移到本地或异地农村。要改变集体经济成员身份终身不变的状况，在村集体土地、宅基地已经确权的情况下，通过产权的转移和交易，实现身份的转变，把原来静态的村集体变为动态的村集体[11]。这不仅有利于实现劳动力的自由流动，缩小城乡间的收入差距，也可以打消进城农民工的顾虑，提高其在城市落户的意愿。

当前，进城农民工除了土地的退出途径有限外，转让获得的收益比较低，也是他们保留承包地和宅基地的主要原因。陈会广等认为农村土地所具有的保障性功能可以解决乡—城迁移人口城镇生活的后顾之忧，促进其留在城镇，但也会起相反作用，从而使农村土地对于城乡迁移的作用方向不定[12]。在目前的政策框架下，土地承包权和宅基地的使用权转让只能在集体经济范围内，交易市场比较狭窄，需求比较低，导致交易价格偏低，制约了进城农民工土地使用权有偿转让或退出的意愿。村集体由于经济实力有限，也没有办法以合理的价格回收进城农民工的土地。下一步改革的重点应该按照党的十八届三中全会提出的市场化改革要求，加快建立全国性或区域性的农村产权交易市场，建立公开、公正、规范运行的城乡土地交易平台和公共信息平台。土地的承包经营权和宅基地的使用权向城乡居民放开，在严格遵守国家土地整体规划的前提下，通过竞争机制，提高土地的使用效率，从而提高土地使用权有偿转让或退出的价格。

(三)通过农村建设用地改革，为进城农民工提供住房和资本积累

目前随着城市房价和房租的不断上涨，住房问题成为进城农民工在城市永久性迁移的主要障碍，而农村大量闲置的住房得不到有效利用，大部分村庄“空心化”严重，城市住房困难与农村住房闲置并存，是我国现有住房体系运行中的问题之一[13]。在国家总体耕地面积保持不变的情况下，激活农村大量闲置的建设用地，通过市场化的手段置换成城市建设用地，解决进城农民工的定居问题是提高中国城镇化水平的重要举措。

一是要通过农村建设用地指标的置换，降低进城农民工的购房成本。在保证国家总体耕地面积不减少的情况下，把宅基地建设用地的指标转移到城市近郊，增加城市建设用地的供给，根据置换面积扣除建设成本和实际用地成本后，以低价出售给进城农民工，解决其居住问题。这种方式对于解决本地进城农民工住房问题比较容易，但如何实现跨省、跨区域的指标置换，面临很多的难题。2018年3月，国务院办公厅印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，规定土地资源可跨省配置，但当前跨省配置机制、价格仍为国家统筹，市场化程度不高，土地优化配置仍受制约，很多利益关系和实施细则需要进一步调整和完善。

二是建立城乡统一的建设用地市场，探索农村住房商品化。农村宅基地为进城农民工提供“住有所居”的功能已经弱化，下一步可以考虑如何利用农村土地的价值为其在城市定居生活提供更多资本。应改变目前通过国家集中征收，把集体土地变成国有建设土地的征地制度，农村集体建设用地应当与城市建设用地同等对待，根据市场的需求自由流动，允许农民在符合规划的前提下，自由向市场提供建设用地。同时，实现农村住房的商品化，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权[14]。通过转让宅基地和农村住房，为进城农民工在城市生活定居提供资金支持。

总之，解决当前进城农民工落户意愿低的问题，应该把户籍制度改革与农村土地制度改革结合起来，通过农村土地制度改革，降低进城农民工在城市居住的成本，积累城市生活资本，促进农民工摆脱对土地的传统依附关系，为中国向现代城市社会转型奠定坚实的基础。