国内外食品安全风险监测计划与实施的比较研究

丁 宁，陈少洲，郝明虹，陈 慧

（1.国家食品药品监督管理总局高级研修学院，北京 100810；2.国家食品药品监督管理总局，北京 100810）

食品安全问题与社会稳定、经济发展和人民健康息息相关，世界各国都从国家安全的战略高度对待食品安全问题[1]。食品安全风险存在于从食品原材料的生产到消费的各个环节，任何一个环节出了问题，都可能导致食品安全问题的发生。风险监测作为重要的食品安全监管手段，越来越受到政府的重视。我国的食品安全风险监测起步较晚，如何加强我国食品安全风险监测体系的建设，提高有效性，促进食品行业的健康发展和食品市场的安全运行，将是我国食品安全管理一项长期的工作和重点。本文通过对发达国家和地区以及国际组织风险监测情况进行分析，并和国内风险监测工作开展情况进行比较总结，提出了相应的意见建议[2]。

1 食品安全风险监测的法律依据

我国政府近年来一直不断加大对食品安全监管的力度，在2015年10月1日实施的新《食品安全法》第二章和《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二章中，明确规定“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门，制定、实施国家食品安全风险监测计划”。

2 食品安全风险监测的相关概念

2.1 食品安全

食品安全（food safety）是指食物对消费者的健康不造成任何急性的、慢性的或潜在的危害。引起消费者健康危害的原因或物质称为危害物（hazards）。根据危害物的性质，可将危害物分为生物危害物、化学危害物、物理危害物[3-4]。

2.2 食品安全风险监测

食品安全风险监测主要是通过系统持续的监测，及早发现风险隐患并进行分析研判，提出处置建议。其目的在于帮助食品安全监管部门掌握国家和地区食品安全状况和食品污染水平、分布及其变化趋势；为开展食品安全风险评估，制定和修订食品安全标准以及其他食品安全相关政策的制定提供科学依据[5]；为风险预警和风险交流工作提供科学信息[6]。

2.3 风险监测与监督抽检

在国家食品药品监督管理总局发布的《食品监督抽检管理办法》中明确规定：“食品监督抽检是指食品药品监管部门为监督食品安全，依法组织对在中华人民共和国境内生产经营的食品（含食品添加剂、保健食品，下同）进行有计划的抽样、检验，并对抽检结果进行公布和处理的活动。

风险监测和监督抽检均为对食品进行的检验检测活动，由政府部门制定计划，通过对抽样开展相关检验后获得信息和数据。风险监测和监督抽检数据分析都可以在一定程度上反映食品安全状况，发现食品安全隐患。但从工作目的而言，风险监测是为了了解食品安全状况，发现风险隐患，为风险分析和风险管理提供科学信息；而监督抽检是为了发现抽检样品中已经存在的问题，为行政处罚提供法定证据，抽检对象包括我国境内生产经营的食品、食品添加剂、保健食品等[7]。

3 国际食品安全风险监测的情况及启示

3.1 国际风险监测情况

3.1.1 全球环境监测系统/食品项目（GEMS/FOOD）

我国于20世纪80年代初加入了由世界卫生组织、联合国粮农组织和联合国环境规划署共同设立的全球环境监测系统/食品项目（global environmental monitoring service/FOOD，GEMS/FOOD），该项目成立于1976年，目前参与该项目的国家和组织达70多个。项目旨在掌握各成员国食品污染状况，了解食品污染物的摄入量，保护人体健康，促进贸全球环境监测系统/食品项目（GEMS/FOOD）易发展[6，8]。GEMS/FOOD项目采用两种形式进行污染物的监测工作：一种为食品污染物的长期滚动监测项目；另外一种为总膳食调查方式，该方式能够得到膳食水平中污染物的污染状况，更精准地进行污染物的暴露评估工作[4]。

3.1.2 欧盟

欧盟建立了统一完善的食品安全法律体系，食品安全风险监测工作均是在具有法律效力的指令下进行的。2004年欧盟根据《通用食品法》建立了的欧洲食品安全局（European food safety authority，EFSA），以便更好地完成欧洲食品污染物的监测工作[7]。在其指导下，欧洲各国既有每个国家独立的监测活动，也有欧盟统一的监测方案。欧盟统一的污染物监测内容包括植物源性食品的农药残留、动物源性食品的兽药残留和对其他污染物的监测[10-11]。

此外，欧盟建立的食品、饲料快速预警系统（rapid alert systemforfoodandfeed，RASFF）是一个涵盖欧盟成员国、欧洲自由贸易联盟、欧洲经济区、欧盟委员会及欧盟食品安全局在内的巨大网络。RASFF的建立为欧盟成员国食品安全主管机构提供了有效交流途径，促进了彼此之间的信息交换，并为采取确保食品安全的有效措施提供了重要支撑[12]。

德国政府在联邦层面建立了统一的食品安全监管部门——德国联邦食品和农业部（Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft，BMELV），其下又分设了联邦消费者保护与食品局（Bundesamt fuer gesundheitlichen Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit，BVL）和联邦风险评估研究所（Bundesinstitutfür Risikobewertung，BfR）。BVL是德国联邦食品安全风险监测和管理机构，其工作内容包括：编制全国风险监测计划、开展监测数据整理分析、撰写监测报告、发布监测结果等。

德国的风险监测工作力度大，坚持以问题为导向。监测对象覆盖食品全链条，监测项目包括农药残留、有毒物质、放射性物质、真菌毒素等，由官方指定实验室检测。监测结果每年对外公布，并分类对各种食品进行分析。

3.1.3 美国

美国共有16个不同的联邦机构对食品安全有管辖权，其中最重要的是食品药品监管局（food and drug adminis tration，FDA）以及美国农业部（United Statesdepartment of agriculture，USDA）下属的食品安全检验局（food safety and inspection service，FSIS）和动植物检验局（animal and plant health inspection service，APHIS）。相应的风险监测工作也由这两大部门共同开展。FDA主要负责农副产品中农药残留量的监测工作和总膳食的调查，监测目标侧重于已发现过食品污染超标严重地区的食品，对超标的农副产品具备处罚权。FSIS和APHIS分别负责畜禽食品安全和农产品进口检验检疫工作，如兽药残留的监测。同时USDA农业市场服务部为了对食品进行暴露评估开展了农药残留监测项目[13]。

美国与食品安全风险有关的监测网络多、参与部门多、监测项目多、监测方式多，国家一级的监测网络有100多个。这些网络既有分工也能有机地连接、交流和合作，部门之间注重交流和合作，做到信息畅通、共享，职责明确，为保障食品安全提供了有力的组织和技术支撑[4-5]。

3.2 国外食品安全风险监测的启示

3.2.1 法律标准依据明确

食品安全法规和标准是重要的食品安全监管工具，发达国家和地区在食品安全相关法律法规建设方面相对完善。对于部门职责、监管程序和方法等内容都有明确的法规法令。法规的制定力求基于风险评估，以科学为依据，程序透明。

3.2.2 基于风险监管理念实施监测

发达国家和地区已经意识到并高度重视食品安全管理方面的预防措施，尽可控制食品风险，将管理重心前置。在风险监测的设计实施中，引入风险评估的思路和分级方法，确保有限的监管资源得到最大化的利用。

3.2.3 基于本国特点选择监测食品的种类和污染物

不同国家、不同地区之间，环境污染情况、食品加工方式以及饮食习惯都不尽相同，在选择监测的内容也要考虑。世界卫生组织（world health organization，WHO）推荐优先监测的内容选择应重点考虑以下因素：污染物构成的潜在性健康风险；含有污染物的食品引起人群食物中毒和食源性疾病的发生率；肉用动物中某些疾病的流行；在充足数量的样品中，用可靠的方式测量污染物水平的可行性；食品在全部饮食中的重要性，对主要的食品应加以特别注意；有关食品的经济重要性及进、出口国家对污染物检测的法规；污染物在环境中的持续性、普通性以及存在的量；通过工业产生和来自居住区的空气、河水、近海水域等的污染物数量；在农业、园艺、林业中应用的农药及其他化学制品的性质及用量，动物饲养所用药物；在食品生产、包装、运输、销售、贮存及制备中的卫生状况[14]。

3.2.4 信息交流及时透明

要完成“从农田到餐桌”全食品链条的监管，离不开政府各部门间的协同配合。如美国，全国性的监测项目几乎全部是由主管部门牵头，多部门共同协作，全社会广泛参与完成。这就需要建立及时有效的监测信息公开系统，加强政府各部门间的信息通报效率，方便与食品安全相关部门及时对风险监测发现的问题展开协调工作，形成覆盖面广、运转效率好、反应迅速的食品安全信息预警系统。

4 我国的食品安全风险监测体系

4.1 我国食品安全风险监测体系现状

我国自20世纪50年代起，就以原卫生防疫站为基础，开始了食品卫生检验与食物中毒的流行病学调查工作。卫生部于2000年开始建立全国食品污染物监测网和食源性疾病监测网络并逐年扩大。为加强食品安全监管，自2010年起至2013年，原卫生部会同有关部门每年制定国家食品安全风险监测计划并组织实施，初步形成了以国家食品安全风险评估中心和各级疾病预防控制机构为主体的风险监测网络。目前国家卫生计生委承担组织开展食品安全风险监测、评估的职能；国家食品药品监管总局参与制定食品安全风险监测计划，根据食品安全风险监测计划开展食品安全风险监测工作。

自2013年起，国家食品药品监管总局组织开展了本系统食品安全风险监测工作。由省级食品药品监管部门按要求组织完成总局部署的风险监测工作任务并报告；由总局指定机构设立食品安全风险监测工作秘书处，承担风险监测数据汇总、分析等日常事务性工作。到目前已覆盖全国42个省、自治区（直辖市），内容包括36个食品大类。

4.2 我国食品安全风险监测面临的问题

我国当前的食品安全风险监测体系虽已日趋完善，但仍存在许多问题，主要包括以下几个方面。

4.2.1 风险监测工作基础尚显薄弱

尽管我国政府已投大力建设各级食品安全风险监测网络，但工作基础薄弱，相关制度、机制和工作体系尚未健全。我国目前的食品安全监管属于分部门分段监管的体制，这使得食品安全风险监测存在着脱节的状况，风险监测的数据难以实现主动性、连续性、系统性。

4.2.2 风险监测工作技术支撑水平不高

我国目前在风险监测方面的专门机构基本空白，专业人员和专家资源匮乏，相关研究和学科建设滞后。我国食品安全监管部门对于抽检监测的整合实施还需要进一步摸索，集中有限的行政力量提高风险监测水平，控制风险隐患、保证食品安全。

4.2.3 风险监测工作数据应用不足

目前我国的风险数据信息分散，统一的预警管理信息平台、预警系统亟待开发建立。大量的风险监测数据收集上报之后，却缺乏全面的统计分析工作。这使得监管部门对于监测数据的分析研判不到位，影响了对于新发风险隐患的前期排查。

5 对我国食品安全风险监测工作的建议

5.1 建立完善食品监测指标体系，发挥风险监测的预见性和动态性

风险监测指标体系应包括食品添加剂等化学物质使用量及使用状态、国内同类产品质量、行业产品质量动态、销售量、销售额、利润率、库存以及市场价格等。其中有些指标还应进行权重、危险等级、危险程度的综合指数等方面的量化研究。

食品安全风险监测应兼顾日常监测范围和年度重点，合理确定抽检监测对象范围。风险监测应把日常消费量大的食品品种、高风险品种、新批准原料生产的品种、通过其他渠道已经发现问题的品种等影响面较大、安全系数相对较低的产品及其企业作为重点，合理分配监测资源。

发挥监测计划的预见性和动态性，做到主动监测发现问题。通过进一步扩大风险监测项目，扩展风险监测工作点，真正做到“从农田到餐桌”的食品安全全流程监督[15]。

5.2 加强对监测数据的分析利用，建立数据共享平台

现代化食品监管依赖于现代化的信息技术支撑。在我国现有的食品安全风险监测体系下，每年都会产生大量的监测数据。这些数据数量大、类型多、时效快，通过对数据的汇总分析，科学研判风险分布规律，合理布局监测计划，可以提高监测结果的代表性。同时准确及时的数据研判，可以帮助食品监管部门有针对性地开展监管执法工作，防范系统性、区域性风险。

提高数据互通、共享、集成水平，通过建立风险监测信息交流共享平台，对食品生产加工环节、流通环节、餐饮环节收集安全隐患的信息进行统一录入、分类、筛选，综合分析。建立实时共享机制，通过共享平台发出分级的风险预警，继而各相关环节排查风险源，最大范围内有效防控风险，降低食品安全危害[16]。

5.3 加强风险交流，多层次参与食品安全风险监测

目前食品安全风险监测的实施主体是监管部门及监测机构，食品制造商和出售者只能被动承受风险的情况。一方面应强调食品生产经营企业主动落实主体责任，强制企业建立一套可行有效的自查制度和自我监控措施。另一方面可以联合食品相关企业，将其纳入到风险监测的队伍中来，利用他们对产品比较熟悉，能更准确的发现可能存在的风险因素的优势，进而提出更有针对性的监测计划[16]。

进一步完善食品安全信息发布体系，扩大风险监测数据和信息的公布范围和力度，使消费者、行业协会、媒体能够发挥监督作用，推进社会共治格局的形成，创建更加和谐、安全的食品消费环境。

6 小结与展望

食品安全风险监测是国际普遍采取的食品安全管理基本措施。不同的国家在食品安全监管水平上的差距，很大程度上就是要看其对风险管理、风险监测的组织是否科学，投入是否合理，作用发挥得是否充分。目前我国的食品安全风险监测工作已经在各涉及食品安全的部门展开，各部门对于风险监测工作高度重视，风险监测的理念也已全面渗入到日常工作当中。但对比国外先进经验，我国食品安全监管部门仍需要在全面、科学制定方案，完善监测计划，提升技术能力，加强信息交流方面不断改进，提高我国整体食品安全管理水平。

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