数字空间国际规则建构笔谈*

郎 平，李 艳

0 引 言

随着大数据、云存储、人工智能、量子计算等数字技术的迅猛发展，当今世界正在从网络时代迈向数字时代。如果说网络时代的“网络空间”是指基于一种基于分布广泛、互联互通技术的人造空间，那么数字时代的“数字空间”则有着更加广泛的数字技术作为人类活动的根基。与网络时代相比，数字时代既延续了前者的发展脉络，又有着不同的演进动力和核心问题。在数字时代浪潮扑面而来的当下，重新审视网络空间国际规则的制定进程，展望其未来发展的特点与趋势，有助于我们在历史的长河中加深对这一进程的理解与把握。

1 对数字空间国际规则构建的重新审视①郎 平（1972—），女，博士，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，主要研究方向为网络空间国际治理与大国关系。本文作者排名不分先后。

谈到数字空间国际规则的构建，首先要思考的是，近年来，当我们开始更多地使用“数字时代”和“数字空间”来取代“网络时代”和“网络空间”时，我们所赋予这两对词的内涵究竟有何不同？从概念上看，随着网络空间的内涵和外延不断扩大，网络空间的概念界定被逐渐泛化，这两对词也常常被互换使用，但同时，当我们选择其中之一时，背后又有着明显不同的侧重和逻辑。韩国互联网之父、国际互联网名人堂入选者全吉南认为，和网络空间相比，数字空间是一个更加中性的词汇，前者常常与网络安全和网络战争联系在一起，后者则更多与数字经济和数字社会的语境相适应；数字空间是一个以互联网和其他网络为基础设施，涵盖人工智能、数据、物联网、网络安全和社交媒体等不同层面的数字经济和社会空间[1]。

接下来，回到治理的三个基本问题——治理什么？由谁治理？在哪儿治理？——可以更清楚地看到从网络空间治理到数字空间治理的时代变迁。从20世纪90年代到21世纪10年代中期，网络空间国际治理从域名和IP地址等基础资源层的治理逐渐向社会、经济和安全领域扩展，例如个人信息保护、网络攻击、网络犯罪、网络空间负责任国家行为规范，治理框架主要包括IETF、ICANN、IGF、UNGGE等；治理模式主要遵循多利益相关方框架由政府、私营部门、非政府组织、技术社群等共同参与治理，但随着议题的政治性和安全性逐渐增加，政府在多利益相关方框架中的主导地位也随之升高，政府间双边和多边合作机制发挥着越来越大的作用。

21世纪10年代中期之后，以特朗普政府上台为标志性节点，网络空间不仅是大国竞争的重要领域，更成为大国谋求其战略目标的重要工具，特别是数字科技的技术标准、人工智能伦理、数据和数字贸易、供应链安全、信息操纵等问题正在成为大国博弈的焦点，亟待制定相应的国际规则来规范国家间的互动。上述问题的治理模式是以国家行为体为主导、非国家行为体参与的多边、多方治理模式，但是相比较前一阶段，私营部门和技术社群等非国家行为体基于其自身掌控的资源和权力逐渐拥有越来越大的话语权。

那么，回到当下数字时代的起点上再来审视网络空间国际规则的制定进程，我们可以看到两类进程：一类是技术社群主导的互联网基础资源层的治理进程，这类进程具有较为确定和稳定的治理机制和模式；另一类主要是政府间围绕经济和安全规则的谈判进程，由于大国利益的冲突，在治理机制和路径上还存在很大的不确定性，尚未达成较为普遍的全球规则。从国际关系的视角看，第二类规则制定进程无疑更值得关注和研究，其中又可分为三种情况：一是联合国框架下有关维护国际安全与和平的议程，如UNGGE、OWEG以及UNIEG。这些治理机制已经持续较长的时间，具有较强的稳定性，在规则制定方面已经形成了某种共识，未来的进程走势有较强的可预期性；二是数字经济规则制定进程，如WTO、APEC、G20等。这些治理进程都具有“老平台”“新议题”的特征，机制具有稳定性，但是成员国之间的博弈还具有很大的不确定性，结果如何还不可预期；三是有关新兴技术标准、供应链安全、数据安全等新议题，到哪里去制定规则目前还在争议之中。这些新议题的谈判进展与中美两国的竞争态势直接相关，最终走向取决于双方在全球治理理念和实施路径层面的博弈。

在国际秩序构建的理念上，中美目前围绕什么是真正的多边主义正展开激烈交锋：与特朗普政府更多依靠单边和双边机制不同，拜登政府上台后美国虽然宣布回归多边主义，但其更强调要依靠盟友和民主价值观相同的国家来制定多边规则，而中国则主张以联合国为核心的多边主义，认为以联合国宪章和原则为基础的、平等相待、合作共赢才是真正的多边主义。这种理念和路径冲突将会直接影响到网络空间国际规则的制定。2021年9月，美国总统拜登在联合国大会上发表演讲，表示美国正在加强关键基础设施以抵御网络攻击、破坏勒索软件网络，并努力制定适用于所有国家的明确的网络空间规则；美国不能再继续打过去的战争，而是要将目光集中于和将资源全部投入对未来具有关键意义的挑战上，包括在贸易、网络和新兴技术等关键问题上塑造世界规则；同月，美欧贸易和技术委员会（TTC）发表首份联合声明，宣布达成六项共同承诺，涉及投资审查、出口管制、人工智能系统、半导体供应链伙伴关系、全球贸易政策等内容，都与中国展开科技竞争直接相关。

进入数字时代，科技与网络空间成为数字空间国际治理的两条轨道，而这里的“网络空间”又重新回归文初的狭义界定。全球治理的本质是为了应对共同挑战，通过相互协商来达成集体行动，从而实现共同发展或维护国际安全与和平。网络空间国际规则的制定也遵循同样的逻辑，由解决问题或避免冲突的动机所驱动，一方面是由于网络空间的虚拟属性而带来的安全威胁如何应对的问题，其核心是网络空间安全问题；另一方面是大国竞争背景下数字科技创新所带来的利益分配和秩序重塑，其核心是科技创新和发展问题。从规则制定的进程来看，这两个轨道目前呈现出既相对独立又彼此关联的态势：因为解决问题的性质不同而相互独立，同时又因为两个空间的元素存在相互交叉而彼此关联，例如数据之于前者是互联网平台治理的重要一环，之于后者则是数字经济竞争的重要内容。

2 数字空间治理体系初探①李 艳（1976—），女，博士，中国现代国际关系研究院科技与网络安全所副所长，主要研究方向为网络安全战略与国际治理。本文作者排名不分先后。

大数据、人工智能等技术应用不断驱动信息社会发展进入新阶段，特别是在全球疫情影响下，“线上”形态的社会活动更加普及，使得国际社会对于未来可能社会形态的具象更加清晰，“数字空间”的概念得到更多的关注与呼应，并且开始探讨数字空间治理体系的构建与发展。

2.1 理解“数字空间”

一般而言，“空间”是人们对所处客观环境的一种感知和客观描述。著名的社会学家苏贾提出：“空间可以分为物理空间（第一空间）；精神空间（第二空间）；第三空间既是生活空间又是想象空间，是人们进行社会活动和选择的场域”[2]。在他看来，空间既可以是现实存在的，更可以是人们“选择”或创造出来的空间，但无论如何，具有社会学意义的“空间”更加关注人类社会活动的开展与社会关系的存续，并进一步认为所有空间的共性都在于是人类利用技术与应用手段获取资源与拓展活动范围并形成社会关系的空间。比如人类对于海洋空间的探索离不开航海技术，对于太空的探索离不开航天技术，对于网络空间的探索离不开互联网技术等。

正是对于空间的这些认知和理解，奠定了当前对各种技术与应用催生下“新空间”探讨的基础，从之前的“网络空间”到当前的“数字空间”皆遵循这样的认知逻辑：一是观察技术与应用的不断创新对传统空间的变革性影响；二是分析技术与应用“创造”什么样的人类活动新空间；三是研判这些“空间”中人类社会生产活动与社会关系的互动与变化。

2.2 “空间”的数字化转型与升级

目前国际社会学界与政策界对于“数字空间”并没有明确的界定，中国的科学家们较早明确提出“数字空间”的概念。中国科学院院士魏奉思认为，从字面讲，“数字空间”指地球之上空间的认知与应用通过数字化构建的空间。他在一次发言中提到：“近10年来，我一直在思考如何把对空间的认知与应用纳入信息化发展轨道，实现科技与经济的融合，更好地为人类社会发展谋福祉。‘数字空间’无疑是一个好载体、好抓手，这是摆在我们面前亟待起步的一个重要战略新领域。随着空间科技的进步、认知水平的提高、利用能力的增强、应用开发的拓展以及现代信息技术的快速发展，所有这些都向我们呼唤：‘数字空间’时代要到来了。”[3]他还特别强调，“数字空间”是将空间的科学、技术、应用和服务融入现代信息技术发展轨道的一个空间科技前沿交叉新领域。

由此可见，在科学家眼中，“数字空间”是经过数字化，即依托卫星探测、通信导航等空间通信网络，融入大数据、人工智能等新一代信息处理技术，将各种包括传统意义上的海、陆、天、空以及“网络空间”在内的所有空间“数字化”的结果。其目的是利用新一代信息技术提升人类空间利用开发能力与效益。因此，与其说“数字空间”是一个新空间，不如说是所有空间的数字化“转型”与“升级”。

正如2021年6月28日中国移动董事长杨杰在世界移动通信大会上的主旨演讲中所言：“随着以5G为代表的新一代信息技术加速融入经济社会民生，一个与现实世界映射共生的数字空间正逐渐形成。未来，伴随人们娱乐、沟通、交易等各项生活、生产活动加快向数字空间迁移，信息技术、数据要素对传统人力、资本要素价值的放大、叠加、倍增效应将日益显现，进而推动人类突破发展瓶颈，实现生产力跃升。可以说，数字空间的拓展过程，本质就是经济社会数智化转型的过程，即以信息技术、数据要素改造现实世界的过程”[4]。由此可见，数字空间不仅是现实社会的映射，更是一种共生，社会生活的方方面面都会伴随着进一步的数字化与智能化转型，从而形成一种新的社会形态。鉴于此，科学家们将“数字空间”的发展提升到打破当前世界空间格局的重大战略举措的高度。

2.3 数字空间国际治理面临重大挑战

数字空间的良性、有序发展的战略重要性不言而喻，能否跟上形势发展需要，实现有效治理，使得数字空间保持良性发展，真正造福于人类，是信息时代背景下，国际社会共同面临的重大挑战。但人类历史发展实践证明，任何新生事物发展的规律都是机遇与挑战并存。数字空间作为所有人类空间的“数字化”转型，它带来的挑战更是前所未有。

一方面，数字空间会是一个与现实世界映射共生的关系，这就意味着现实空间的诸多治理问题将在数字空间得以延伸。更为重要的是，这种延伸不是简单的“照搬”，而是会因为“数字化”而产生一些新的运转特点，从而不断带来新的问题。典型代表如数据的权属问题，现实空间中确定权属是实现权益和有效保护的基础。但在数字空间，数据的产生、存储、流转与交易无时不刻不在发生，数据的权属难以照搬现实空间的运转逻辑，从而使得权益主张与安全维护都面临很多现实困难。目前国际社会各方均在实践中不断摸索，试图从理论与实践中找到能够真正适用于数据治理的有效解决之道。

另一方面，数字空间并没有消解传统现实空间，而是会不断给现实空间带来变革性影响，这种影响反过来又会不断反馈到数字空间。典型代表如AI发展与应用的问题，虽然AI的社会应用总体上还处在发展初期，但其对现实传统空间的变革性影响已经初露端倪。在经济领域，AI技术正在带来产业与劳动力结构变化；在军事领域，AI技术正在掀起新一轮军事革命，极有可能重塑各国军事力量格局； 在社会领域，AI技术应用带来的系列伦理问题，尤其是着眼于人类未来可能面临的“人机双智”共存的前景，AI发展应遵循怎样的伦理其实在一定程度上代表着人类对未来的选择。

2.4 数字空间治理体系的不确定性

影响治理体系的因素有很多，评估治理框架的要素也有多重选择。如果基于全球治理框架下去思考这一问题，可以发现，从当前发展态势看，未来数字空间治理体系存在极大的不确定性。

首先，数字空间治理的理念不确定。在国际社会开始探讨网络空间国际治理问题时，正值互联网的全球普及，逻辑起点是网络空间的技术架构，强调其互联互通的价值，因而形成一种主流共识，即“没有哪一个国家或哪一个主体能够解决所有的互联网治理问题”。国际合作，特别是多利益相关方的合作应该被看作网络空间国际治理的必然选择。虽然近年来，受地缘政治影响，该理念在实践中受到相当冲击。但客观来讲，国际合作的思维惯性还在，比如各主要大国仍然强调通过信任措施来控制冲突；比如国际社会在面对所谓网络空间“巴尔干化”时，仍然呼吁要避免网络空间的碎片化。中国更是提出要构建“网络空间命运共同体”[5]。

但数字空间发展所处的历史环境却有显著区别，它不是处在一个强调“互联互通”的国际环境下，而是受到地缘政治博弈加剧的影响，数字空间从发展伊始似乎就充斥着竞争与博弈。纵观当前围绕5G、数据、人工智能以及各种所谓“前沿技术”，这些数字空间赖以存在与发展的技术架构与基础，从一开始就是国际战略竞争的重点，特别是美国出于遏制的需要，更是将这些领域作为“主战场”。如果这样的国际环境持续下去，可以想见未来数字空间治理难以形成基于基本共识的治理理念。

其次，数字空间国际治理机制不确定。同样，参照网络空间国际治理机制，相对成型或确定的治理机制会表现在以下几方面：一是治理主体基本确定。比如网络空间治理涉及问题多元且复杂，秉持多利益相关方共同参与，实践中要基于议题发挥各自的优势与作用；二是治理客体较为清晰。比如规范网络空间各主体行为。国际社会普遍认为网络空间的各种危害，如网络犯罪、网络恐怖主义以及网络攻击根源在于各主体的恶意利用网络空间，因此强调有效约束各主体行为，如打击网络犯罪与恐怖主义，推进国际法在网络空间的适用等；三是治理目标相对明确。国际社会认为，网络空间存在的各种分歧根源在于发展问题。各国处在不同阶段，有不同发展与安全诉求，因此，促进发展，尤其是帮助消除数字鸿沟，是实现发展与安全的必由之路。

当然，当前对于“数字空间”治理的探讨刚刚开始，治理的主体、客体与目标还没有共识。但以目前发展态势来看，相关国家更加关注在新一轮技术与应用浪潮中如何占得先机，表现在国际治理层面，对于公共事务的关注更多集中在对各种技术标准与应用规范的规则制定权的争夺上。以数据跨境流动规则为例，技术与数字经济发达的国家更加偏好要让数据流动起来；而欠发达国家则更关切数据的保护问题。因此，当前有关数据流动规则的构建更多呈现出双边或区域性安排的特点，尤其数据流动呈现“小圈子”态势，美欧等国更是提出流动要基于信任，甚至基于共同价值。如果这种模式泛化开来，那么未来数字空间的规则体系与机制构建很有可能会呈现出“条块化”甚至是“碎片化”特点。

综上所述，数字空间的问题很复杂，数字空间的未来存在很大不确定性。目前对于数字空间治理的思考更多只是基于当前现实的观察。但见微知著，未来数字空间的有效治理需要着眼于数字化转型所带来的技术与社会等层面的影响，需要理念与认知的转变、磨合与塑造，需要在实践中不断推进治理手段的重大创新，更需要加强国际合作与协调，积极探索适应形势发展需要的治理框架。

3 结 语

从现有的发展趋势来看，数字空间的规则博弈将成为大国博弈的焦点。与其他领域相比，数字空间仍然在快速发展之中，一方面，数字技术的发展和应用前景具有很大的不确定性，政策制定者对技术应用所蕴含风险的把握和认知还不成熟，在不存在迫在眉睫的重大安全风险的前提下，大国对达成具有约束力的国际规则通常会比较谨慎；另一方面，数字技术对国家经济和社会发展具有全局性和战略性意义，而国际规则具有非中性的特征，为尽可能维护本国利益，大国间围绕数字经济领域的规则制定将会进行长期的博弈。在世界处于百年未有之大变局的当下，围绕着数字空间国际规则制定展开的博弈将会在很大程度上成为未来国际秩序重塑的关键推动力。