大学学术权力与行政权力共生机制研究

摘要：加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化，既是国家治理体系和治理能力现代化的基本内容，也是加快完善中国特色现代大学制度建设的集中体现。学术权力与行政权力是现代大学运行的主要权力形态，彼此包容共生。构建相互包容的学术权力与行政权力共生机制，既需要行政权力对学术权力的包容，行政权力回归本位，尊重大学自治和学术自由，营造宽松的学术制度环境，也需要学术权力对行政权力的包容，尊崇国家意志，认同大学内部治理专业性，防止学术权力异化。

关键词：学术权力;行政权力;大学治理;现代大学制度;大学自治;学术自由

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089（2020）02-0108-09

作者简介：金久仁，博士，南京邮电大学教育科学与技术学院副研究员，硕士研究生导师。

一、行政权力和学术权力：大学权力运行的必要形态

美国著名高等教育学家伯顿·克拉克提出大学“矩阵型组织系统”理论，从组织形态上看，大学是一个由行政权力和学术权力共同运行的矩阵型组织，以院校行政部门运行为依托的是行政系统，以学科专业为依托的是学术系统。根据矩阵型组织系统理论，大学具有学术组织和行政组织的双重属性，因此，大学组织中学术权力和行政权力各自存在不仅是必要的，也是合理的。在我国，学术权力和行政权力共同运行的权力形态同样是大学组织的重要特征，这两种权力形态不仅表现在大学内部治理过程中，而且与组织外部的权力形态构成互塑的格局。当前，党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度建设的重要方面，行政权力是高校领导体制和运行机制的显著特征;高校是集人才培养、科学研究等多项职能于一身的学术性组织，学术权力同样是大学的显著标志。可以说，无论制度安排还是大学基于办学历史而形成的社会职能，都决定了大学的权力运行中同时存在着以行政权力为主导的管理运行体系和以学术权力为主导的学科运行体系。

既然大学的组织内部运行中存在两种权力形态，那么从应然层面探究行政权力和学术权力的包容共生，避免“一山不容二虎”之局面就是现代大学治理的重要课题。现代大学权力治理是现代大学制度建设的重要组成部分，核心价值主张是两种权力形态包容共生，各司其职，共同推动高等教育事业发展。长期以来，在我国大学权力运行过程中，行政权力系统化地超越了学术权力，导致大学的权力运行与大学的组织特征出现错位，不仅影响了大学的组织运行，大学的职能也不能得到充分发挥。毋庸讳言，“当前中国大学制度最主要的问题，仍然如20世纪80年代《中共中央关于教育体制改革的决定》中所提出的，是计划经济体制下形成的权力高度集中、行政化、官场化的弊端。”因此，避免行政权力越位，推动行政权力与学术权力包容共生已成为高等教育治理现代化的重要议题。

2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，把“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为面向教育现代化、提升高等教育竞争力的十大重点战略任务之一。可以说，构建学术权力与行政权力包容互促、运行顺畅的共生机制已成为高等教育治理现代化的必然要求。事实上，大学组织是一个学术权力和行政权力既共生互补又矛盾互争的统一体，两种权力既需要包容与平衡，又充斥着异位与失衡。本应包容共生、各司其职的两种权力因异位、失衡而出现“一权独大”的局面，以权力制约权力的机制不再发挥作用，强权的一方必然会滥用权力，并“侵犯”另一种权力的运行系统。正如法国思想家孟德斯鸠所述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”所以，在大学组织内部学术权力与行政权力彼此不可替代的情况下，任何一项权力独大都不利于大学组织的正常运行和事业的健康发展，相互包容的权力彼此牵制、约束、推动，这样的局面将对大学组织良好运行和职能充分发挥产生积极影响。鉴于此，在高等教育治理现代化进程中探究如何规避权力的异位，减少权力的失衡，阻止行政权力对学术权力的越位，构建学术权力与行政权力的包容共生机制显得迫切而重要。构建相互包容的共生机制，本质是使学术权力与行政权力形成和谐共处的关系，既包括行政权力对学术权力的包容，也包括学术权力对行政权力的包容。

二、包容共生：大学权力运行的必然选择

包容在我国语境中通常是一个心理学概念，指涉宽容大度、分享、合作和双赢。在组织运行中赋予包容新的涵义，主要集中在社会学研究领域，即社会包容。19世纪末，德国社会学家马克斯·韦伯提出“社会包容”（Social Inclusion）概念，将其作为“社会排斥”（Social Exclusion）的对应概念。同一时期，法国社会学家埃米尔·涂尔干在“社会团结”（Social Solidarity）理论中强调了包容理念和集体意识在组织融合发展中的重要性。到了20世纪70年代，美国哲学家罗伯特·诺奇克在前人研究的基础上进一步提出了“社会合作”理论，他认为社会合作能使所有人都过上一种更好的生活，但需要一套原则在各种社会安排中进行选择，以避免合作产生更大的利益分配不公，造成“社会排斥”。我国社会学家郑杭生认为，所谓包容共享，“本质是一个资源配置问题”。大学是生存并发展于社会之中的正式组织，大学内部各种权力的包容与“社会包容”存在相似之处。借鉴社会治理中的包容理念，在现代大学治理中，包容在本质上强调共生，各权力主体基于大学的发展和各自的利益，应共同协商资源配置方案，这种共生关系表现为权力主体在彼此尊重的基础上做到“你中有我，我中有你”。

包容是权力本源意义上的价值主张，但是在具体运行中实现权力的包容绝非易事。据《说文·本部》的解释，权，本是一种植物的名稱，后来的含义由此逐渐演变而来。据《广雅·释器》的解释，“锤，谓之权”，这里的“锤”字实则指“古代测定物体重量的器具，实际上指的是秤，而通过秤锤在秤杆上滑动寻找平衡以测定物体重量的行为称为权，这是权的最初含义。”依据权之原初解释，权力是组织内部的特殊力量，协调各种资源、实现均衡是其核心要义，在资源分配过程中，不同权力形态之间的包容共生自然是理所当然的。具体到大学组织，权力是实现资源均衡配置、大学良好运行的关键力量。作为大学的主要权力形态，学术权力和行政权力应共同拥有资源分配领域的话语权。或者说，包容共生是学术权力和行政权力合力推动大学资源配置均衡的必然要求。若学术权力与行政权力彼此缺乏包容，排斥和冲突将不可避免，继而导致大学组织内部两种权力运行系统发生紊乱，最终将出现评价机制不科学、外行指挥内行、资源配置失衡等一系列问题。

从当前我国大学组织权力形态的运行现状来看，大学不仅是社会组织系统中的重要一环，也是公共事业的重要领域，大学内部的权力运行不仅受内部主体的影响，也深受外部权力形态的影响，在一定程度上，大学内部权力运行是外部不同权力关系在大学内部的具体反映。在外部权力方面，“由于大学的资源主要来源于政府，大学长期以来产生了对政府的资源依赖，资源依赖导致作为大学代表的校长为了满足政府的诸多要求而让渡自主办学权，从而形成以上级政府为贵、为尊的官本位现象。”行政权力借政府名义不断对大学进行系统性控制，对人、财、物等资源的依赖使大学成为政府的“下设机构”。在外部行政权力直接控制下，一所大学要发展，须让渡办学自主权，听命于以政府为主导的外部行政权力，以便获取更多的支持;大学的党委书记和校长要发展，须听命于行政命令，确保行政权力在高校内部得到不折不扣的落实，而无暇思考行政权力是否逾越了学术权力：大学教师要发展，须遵循行政权力预设的学术发展路径，服从行政权力的各项安排。行政权力对大学内部权力主体进行系统性控制，大学内部利益相关者为了各自的“前途”，屈从行政权力成为“不得不”的选择。在内部权力方面，在纵向关系中，大学内部的校、院、系等组织不断演化，逐渐形成金字塔式的上下级的行政关系;在横向关系中，本应服务于大学教学科研工作的校内职能部门由于掌管着资源分配权，在行使行政权力时获得了天然的优先性。更为复杂的是，掌握资源的行政领导通过各种手段为自己贴上“学者”的标签，在大学内部的行政管理与学术活动中，真假学者交互融合，为行政权力的越位提供了条件。于是，大学内部的学术权力受到外部行政权力的不断挤压，这种压力传导至大学内部治理的各个方面，造成大学的办学自主权日益萎缩，学者的学术自治空间日益狭窄，本应包容共存的学术权力和行政权力逐渐失衡，权力的天平向行政权力端倾斜。

三、回归本位：行政权力越位后的必然要求

行政权力一词来自德国，起初指大学处理学术活动中的行政事务时所享有的自治权，即“大学的自治行政权”。经过多年变迁和本土化，“中国大学具有更为明显的国家属性、政党属性和政府属性”。当前，我国研究者更倾向于将大学行政权力界定为一种政治权力，或视其为“国家权力的深度介入”。大学行政权力是政府的外部行政力量介入办学行为，大学内部的行政机构和行政人员对办学行为进行控制的具体体现。“在行政权力膨胀、学术权力被挤压的现状下，大学需要使决策权力以及泛化的行政权力回归到其应有的位置上。”所以，构建基于包容理念的大学学术权力与行政权力的共生机制，使学术权力和行政权力包容共生、各司其职，首先要让行政权力“退回”边界，既要充分尊重大学自治和学术自由，又要为学术权力的正常行使提供良好的制度安排。

（一）尊重大学自治

大学自治是行政权力和学术权力包容共生的前置性条件，只有大学拥有了自治权，才有可能把外部行政权力转移至校内相关权力主体;若大学缺乏自治权或高度受控于外部行政权力，探讨行政权力和学术权力的包容犹如镜中花、水中月。本質上，权力通过对人、财、物等资源的控制而体现出来，在大学资源既定的前提下，“通过权力让渡形式促使行政系统退出或释放所挤占的学术系统的权力空间，有助于学术系统获取更多的正式组织权力。”行政权力挤占学术权力使大学自治空间逐渐收窄，导致“千校一面”的发展局面，即便各个学校有所不同，差异主要表现为因政策支持和资助力度的“三六九等”而出现的“标签化”发展差距，而不是基于异质性、特色化而产生的办学差异。因此，要实现行政权力与学术权力的包容共生，首先要推动大学办学自主权的回归，行政权力在行政事务中发挥作用，学术权力在学术事务中发挥作用，构建包容共生、各司其职的权力运行机制。

在大学应当自治这一命题成立的基础上，探究大学自治“治什么”非常必要。早在1957年，美国联邦最高法院法官弗兰克·福特和约翰·M·哈兰已对大学自治进行了阐述，他们认为，“大学是为自由研究的精神所塑造……达成大学的四项基本自由——在学术的基础上决定谁来教、教什么、如何教以及谁来学”。从大学功能论的角度出发，福特和哈兰所说的大学自治主要体现为大学在人才培养方面拥有高度自治权，基于人才培养而拥有“教”与“学”的自治权。随着大学功能的不断拓展，大学在拥有高度的人才培养自治权的基础上，在科学研究、社会服务、合作交流等方面也应当拥有自治权。

当然，大学自治绝不意味着在现代大学制度中消除党与政府的行政影响，更不是单纯地主张消除行政权力的影响，或将行政权力完全逐出大学权力体系。“大学自治实际上是一个附带有权力意蕴的概念，它往往表现为在特定的制度安排中大学与政府间的权力界限。”换言之，大学自治所主张的是学术权力与行政权力的包容共生、各司其职，因为大学自治的实现离不开行政权力的保障，“在我国的大学里，学术权力通常要以行政权力为基础”，行政权力通过法律法规和制度政策规范大学的办学行为，没有行政权力，大学自治同样是镜中花、水中月。

（二）尊重学术自由

学术自由是学术主体在大学自治的基础上处理学术性事务时享有的权力空间，这里的权力空间不仅包括学术主体从事科学研究的自主权利，还包括教学、学习等活动的自主权利。学术自由是现代大学作为学术组织开展活动的基本要求。现代大学起源于欧洲中世纪的古典大学。19世纪初，洪堡创立了“现代大学之母”——柏林大学，他倡导的学术自由、教学科研并重等价值理念对当今的大学治理仍具有深刻影响。尽管现代大学作为学术组织的基本特征随着外部环境的变化发生了微妙的变化，为外部行政权力介入大学学术事务提供了空间，但是大学依然还是大学，学术自由仍然是大学的基本特征，这个事实没有发生根本性变化。换言之，在主张学术权力和行政权力包容共生、各司其职时，行政权力不仅要将“谁来教、教什么、如何教、谁来学”等治学权归还学校，还要将教学、科研活动中的各项权利最大限度地让渡给学者，将学习活动中的各项权利最大限度地让渡给学生。

诚然，学术自由是相对自由而非绝对自由，无论行政权力与学术权力如何包容共生、各司其职，都不可能出现大学的完全自治和学术的完全自由。无论在哪一个国家，大学和其他组织一样，必然被纳入行政权力的作用范围，一个组织分布得越广泛，在社会发展中的作用越大，行政权力控制它的意愿就越强烈。一般来说，政府往往通过制度设计、资源控制、学术安排等多种方式直接或间接地介入大学的办学活动及内部事务，大学在物质和精神方面的独立性被严格地限制。在行政权力占据主导地位且行政部门掌管制度安排和资源分配的背景下，大学自治的空间将不断被挤压，大学内部的学术自由空间也将受到挤压。此外，大学内部的行政机构及其负责人与政府的行政权力开展互动，以此为基础，他们控制着校内资源，并通过行政手段使自己拥有学者的身份，这为他们享有学术资源配置权提供了合理性证明。内外部行政权力的互塑使学术自由发生了偏离。所以，在大学内部实现学术权力与行政权力的共生必然要纠正上述偏离，还学术自由以必要的空间。

（三）营造宽松的学术制度环境

行政权力对学术权力的包容不是体现在某一方面的碎片化的包容，而是要体现在制度环境中，形成系统性的包容。从行政权力的运行特征来看，大学行政权力的运行主要受政府行政权力支配，大学行政部门的设置与政府部门存在对应关系。在构建行政权力对学术权力的包容机制时，如何防止行政权力的越位，依靠法律、政策等为大学自治和学术自由提供保障，对构建系统性的包容制度环境具有决定性影响。理论上，大学和政府的关系应当由法律来界定而非由权力来确定，作为各具特色和功能的独立组织，双方应是平等的“兄弟关系”而非行政隶属式的“父子关系”，至少在内部运行的权力关系上应是如此。但是，我国大学从属于政府的痕迹非常明显，从部属高校到省属高校再到市属高校，从副部级单位到正厅级单位再到副厅级单位，大学所依附的政府的行政序列越高，大学自身的行政级别就越高，大学在高校差序格局中的地位相对更高，资源获取能力相对更强。行政权力高度渗透至大学组织之后，大学组织的行政化色彩越来越浓厚，行政权力对学术权力的越位体现在大学内部的各个方面，并形成系统化的制度环境。“如果国家没有整体的关于高等教育‘去行政化的制度设计和安排，没有配套的、可以落实的各项具体措施，没有破解社会上已形成的官本位社会氛围，高校‘去行政化可能就会成为空中楼阁。”因此，构建学术权力与行政权力共生机制，应在大学治理过程中切实推动政府进一步简政放权，出台并落实保证大学自治和学术自由的法律与政策，反对行政权力在大学自治过程中的越位、寻租等行为，为营造宽松的学术环境提供制度性安排。

法律政策的出台并不意味着宽松的学术制度环境已经构建完成，这是一个长期的系统工程。根据美国制度经济学家诺斯的制度惯性理论，现行的各种社会制度往往具有惯性，现行制度的施行不仅受到制度本身的影响，还会受到之前其他制度形成的路径惯性的影响。如同百米赛跑，选手到达终点并不会立即停止运动，而是会在惯性的作用下继续前行，决定前行距离的因素包括先前的运动速度、运动者自身的控制力等。迈克尔·汉南和约翰·弗里曼等认为，大学也是拥有高度惯性的组织。在大学组织的权力运行过程中，传统权力形态在一段时间内不会因新權力形态的推行而被取代，而会在较长的时间内持续产生影响，影响的时间不仅取决于新权力形态的“实力”，也取决于传统权力形态的“实力”。过去相当长的时间里，在我国大学场域中，行政权力占据绝对主导地位，由此产生的制度惯性非常强大，在大学办学过程中倡导学术权力回归，必然会有一段艰难而漫长的过程。一方面，长期形成的制度拥有巨大的惯性，行政权力系统仍然处于强势，学术权力仍然从属于行政权力，许多学术事务仍然由行政权力系统决定。另一方面，“在强大的行政权力系统影响下产生的学术机构染上了科层组织的色彩，行政性成为学术机构的特征，即所谓学术机构的科层化。”

四、自我优化：学术权力回归的前置基础

1978年，美国学者伯顿·克拉克最先提出“学术权力”的概念，最初是指高等教育管理过程中各个层次的决策机构及群体所享有的权力，既包括学者权力和专业权力，也包括政治权力和政府权力。学术权力在“性质上是一种完全不同于行政权力的权力”，主要指“以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体的权力系统。”当前，行政权力占据绝对主导地位，致使研究者在探讨两者关系时更多地关注“去行政化”。在行政权力回归本位后，如何实现学术权力对行政权力的包容共生同样重要。在学术权力的行使过程中，必须尊崇国家意志，认同大学内部治理专业性，并防止学术权力自我异化。

（一）尊崇国家意志

任何权力自由都是在一定框架内的相对自由，学术自由同样如此。“教育既反映着政治权力、经济权力、文化权力等社会力量的要求，借助政治、经济、文化的力量来维护和扩张自身，它本身也是一种相对独立的权力形式。”这种权力独立是有前提的，首先要体现对国家意志的尊崇。学术权力依托大学场域和教育事业而生，不是孤立的、与世隔绝的，而是与外部行政力量、市场力量紧密联系。学术权力在具体运行过程中必须嵌入政治、经济和社会发展的整体环境中，受到国家制度框架的规范性约束。尊崇国家意志是国家权力运行的基本要求，任何一项学术活动若超越了国家意志，都是不被允许的。正如法国学者布尔迪厄所言，“知识分子处在既统治又被统治的矛盾地位中，他们隶属于统治阶级是因为享有文化资本的权力和优惠，他们有力量是因为他们有能力提供或颠覆社会秩序的合法性，但是，他们却不得不受支配政治权力和经济权力者的统治。”

党的十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，推进法治中国建设，通过法律手段规范行政权力与学术权力的边界尤为重要，这样，既能集中反映国家意志，也可以有效阻止行政权力的越界和寻租行为。

（二）认同内部治理专业性

高校“去行政化”“去行政管理”与“去科层管理”的内涵存在本质差异。去行政化显然不是指去掉大学组织的科层管理，也不是简单地去掉大学的行政级别，执行泛化的“教授治校”，其要义是“厘清大学组织内部行政权力与政府权力以及政治权力之间的关系，弱化大学的‘官本位意识，让行政权力和学术权力在各运行体系内‘不越位、不缺位与不错位，使大学行政部门以先进的大学治理理念来引导自己的行为和检验行政效果”。

大学具有社会组织和学术组织的双重组织特征，因此高校不仅需要学术活动，保证学术活动顺利开展的内部治理也是必不可少的，在高校规模急剧扩大的背景下，缺乏专业的内部治理体系将对大学组织的正常运转产生严重影响。强调去行政化，人们容易混淆高校行政管理与行政权力的概念，降低对内部治理专业性的认可。事实上，在高校内部治理的过程中，组织结构的设计、规章制度的执行等都是专业化程度很高的管理服务活动，建立在劳动分工的基础上。高校管理人员开展专业化的管理实践，他们与学者一样具有不可替代性。无论是教学管理、科研管理、人事管理还是党务工作，都需要专门化的理论指导，都是专业性的实践工作，完成这些工作的管理人员既需要系统化的专业学习，也需要实务培训和实践锻炼。例如以学术为志业的会计学教授并不一定能够做好财务管理工作，教学业绩突出的教授同样未必能做好教学管理工作。

现阶段，学者通过科层化的路径开展学术活动。在学术领域，“最突出的一个特点就是几乎每件事情或多或少以一种微妙的方式戈Ⅱ分等级。”以学缘关系、头衔、“帽子”等为主要标志的学术等级划分必然导致学术主体权威等级的差序格局，学术等级越高的人越靠近学术权力中心，学术等级低的人拥有的学术权力非常有限。本质上，学术权力也是一种科层制，学术权力的科层制与行政管理体系的科层制的最大区别在于评价标准，前者以学术能力为评价标准，后者以事务管理能力为评价标准。

（三）防止学术权力异化

“中国大学的行政化绝非政策的失误，而是政府有意为之和学术场域自我异化的结果。”如果说，政府的有意为之引导行政权力在学术场域发挥作用，那么，学术场域的自我异化则强化了行政权力的作用。“原本基于自由精神的学术活动产生了某种程度的变异，学术权贵的产生和学术的精英垄断就是其中的典型代表。”大学以“遵循办学规律，探究高深知识”为由向政府要求自治权，同时，学校内部官僚文化不断强化，使行政权力的影响进一步扩大，学术活动对官僚制度的献媚，学术人员“学而优则仕”的意愿不仅弱化了大学组织相对于政府的独立性，也弱化了学术事务在大学内部的独立性，这些现象综合起来就是学术场域的自我异化。

“在科学活动中，学术‘马太效应也是诱发学术越轨的重要因素之一。”在学科不断分化的情况下，不同活动领域形成了独特的秩序，划定了各自的权力域——在此领域内，“我”是权威，同时在整体内部通过话语实践形成了不同的权力等级。与这种权力等级相呼应的是，“中国的高等教育学术决策迥然不同于西方，通常是某位学术寡头说了算，我国传统文化历来有学霸心态，千百年来国人便有‘大一统观念，缺乏宽容与多元。”基于学术权威和“学霸”“学阀”心态的大学内部学术权力等级促成了大学内部不同学科话语权的差序格局，影响了各学科的校内优先发展次序，扩大了资源支持与供给力度的差距，进而加剧了学科之间的冲突。此外，学术权威往往利用学术權力对弱势学科、“局外人”进行排挤。所以，在主张学术权力包容行政权力时，必须要解决学术权力运行过程中的自我异化问题。

五、结语

党的十九届四中全会提出，国家治理体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，治理能力是党的执政能力的具体表现之一。大学治理是国家治理的重要方面，加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化，既是国家治理体系和治理能力现代化的基本内容，也是加快完善中国特色现代大学制度建设的集中体现。行政权力和学术权力是大学治理的主要权力形态，包容是两种权力共生的必然选择。当下，在两种权力的实际运行中，既存在行政权力对学术权力的越位，主要体现为外部行政力量对高校办学自主权的介入，内部行政机构和行政人员对办学行为的系统性控制;也存在学术权力的自我异化，主要表现为学术自由的边界意识不明显，基于学术权威和“学霸”“学阀”心态而形成的“马太效应”等。因此，在包容理念下构建大学学术权力与行政权力共生机制，一方面要进一步落实和扩大高校办学自主权，加强《高等教育法》等法律法规和《高等学校学术委员会规程》、大学章程等规章制度的建设与落实，规范行政权力的运行边界：另一方面要构建学术共同体，加强学术自律机制建设，真正发挥学术组织在人才培养、学科建设、科学研究、学术评价、学风建设等学术事务上的作用，自觉履行学术治理责任。

（责任编辑：沈丹）