新时代十年我国特殊教育政策变迁历程、特征与影响因素

曲铁华，张诗妍

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

教育为国之大计，教育的重要性体现在其对人的教养塑造，使其能够创造幸福生活，以及为社会服务之上。对于社会的进步与建设，教育发挥着举足轻重的作用。而对于特殊群体来说，特殊教育的深化更彰显着非同小可的重要性。特殊教育有助于实现特殊教育群体的合法受教育权，有助于提升特殊群体的社会地位，使特殊群体的独立人格与自尊能够得到良好的维护。

现如今，在世界范围内，特殊教育已经逐渐成为保障民生，构筑和谐社会的重要部分，以及促进教育公平实现的重要推动力量之一。对于我国来说，在推进特殊教育建设方面做出的不懈努力，更是“以人为本”教育理念实现的重要保障。今天，全面建设社会主义现代化国家已经成为整个社会的奋斗目标，重视特殊教育地位，兴办各级各类特殊教育，不只是社会主义优越性的重要体现，更是社会文明程度的重要衡量尺度。因此，梳理新时代十年特殊教育政策变迁历程，分析其变革轨迹，推动完善特殊教育各项政策等，对于特殊群体教育权的完善大有裨益，有助于促进特殊群体实现其自身的社会价值，使其成为既能够独立生活，又能为社会主义强国建设添砖加瓦，兼有实质意义的“完整的人”。

一、新时代十年我国特殊教育政策变迁历程

中华人民共和国成立至今，为了完善教育体系，促进特殊教育事业的发展，我国制定和出台了一系列与特殊教育有关的政策。特殊教育政策在不同的阶段有着不同的发展状况，回应着不同的时代要求和号召。尤其是新时代十年，伴随着我国制度建设的不断进步与国家对特殊教育的重视程度与日俱增，《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》等一系列教育政策陆续出台。

1.扩大教育对象范围

对于特殊教育改革进程来说，党的十八大具有重要意义。十八大专门提出要“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育”[1]，我国特殊教育新起点由此开启，支持特殊教育的使命成为时代的召唤，社会的要求。

2013年7月23日，国务院出台由教育部、发展改革委、财政部、扶贫办、人力资源社会保障部、公安部、农业部联合发布的《关于实施教育扶贫工程的意见》，其在阐述总体目标时，将“提高基础教育的普及程度和办学质量”[2]作为重要目标，提出直到2020年前，应该使“义务教育水平进一步提高，基本普及视力、听力、智力三类残疾儿童义务教育，普及高中阶段教育，基础教育普及程度和办学质量有较大提升”[2]。总的来说，就是要在横向上扩大特殊教育惠及范围，并在纵向上将特殊教育的年龄范围提高，使获益的特殊群体人员增加，范围变广。

为贯彻党的十八大精神，加速特殊教育的发展，2014年1月，教育部联合发改委、民政部等部门发布的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》，明确提出了“全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育。经过三年努力，初步建立布局合理、学段衔接、普职融通、医教结合的特殊教育体系”[3]的总体目标，这是“全纳教育”第一次以正式文本的形式展现在大众的视野中。《特殊教育提升计划(2014—2016年)》还设定了以下目标：“到2016年，全国基本普及残疾儿童少年义务教育，视力、听力、智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90%以上，其他残疾人受教育机会明显增加。”[3]此外，《特殊教育提升计划(2014—2016年)》在任务方面提出要“扩大残疾儿童少年义务教育规模”[3]，主要措施有“扩大普通学校随班就读规模”“提高特殊教育学校招生能力”“组织开展送教上门”[3]等，针对特殊学生们的具体情况，结合当地政府的教学资源，采用多种手段和形式，妥善安排学生们的教育，力求将所有特殊学生都纳入体系之内；同时提出要积极发展非义务阶段教育，主要在学前教育、高中教育、高等教育阶段扩大教育规模，改革专业结构，为特殊学生提供更多更灵活的选择，从而提高特殊学生的入学率。

2017年，党的十九大更是提出了要在“支持特殊教育”的基础上“办好特殊教育”，并“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[4]，成为指导特殊教育发展的新纲领。这些措施不仅扩大了特殊教育对象的范围，而且使特殊教育地位得以持续提高[5]。

2.完善特殊教育体系

改革开放以前，我国的特殊教育格局比较单一，体系也不够完善，改革开放以后才逐渐好转。因此，在进行特殊教育改革、出台相关政策时，决策者们也非常重视特殊教育体系的建设。2014年出台的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》，将完善特殊教育体系作为总体目标之一，明确提出“初步建立布局合理、学段衔接、普职融通、医教结合的特殊教育体系”[3]，并从多个方面制定了可行措施：在义务教育阶段扩大残疾儿童义务教育的普及范围；在非义务教育阶段应采取针对性手段，如支持各地将残疾儿童学前教育列入当地学前教育发展规划中，并列入国家重大发展项目；在高中阶段鼓励普通高中与职业高中积极招收残疾学生；在高等教育阶段“有计划地在高等学校设置特殊教育学院或相关专业，满足残疾人接受高等教育的需求”[3]，并要求各地利用资源满足特殊群体对高等教育的需求，为他们提供便利。这些举措对提高特殊群体生活自理能力和就业竞争力，具有重要意义。

为了贯彻落实党中央对特殊教育的重要部署，2016年8月3日，国务院印发了《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，以进一步保障改善残疾人民生。《规划纲要》以中国特色社会主义为旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中全会等精神，深入贯彻***总书记重要讲话精神，把加快推进残疾人小康进程作为全面建成小康社会的重要任务。在主要任务这一部分，《规划纲要》指出，要提升残疾人基本公共服务水平；在教育领域，应该提高残疾人受教育水平，巩固特殊教育发展基础。为完善特殊教育体系，应该“贯彻实施《残疾人教育条例》，依法保障残疾人受教育权利。为家庭经济困难的残疾儿童、青少年提供包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育。鼓励特殊教育学校实施学前教育”[6]，从教育的每一个阶段全方位地为特殊群体提供保障。除此以外，还应该加大残疾人职业教育支持力度，并有序开展青壮年残疾人文盲扫盲工作，积极创造条件容纳特殊学生，完善特教体系。

2020年6月17日，教育部颁发的《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》更为明确地指出，需要改进科学评估认定机制，健全就近就便安置制度，完善随班就读资源支持体系。文件同时提出，为了进一步推进融合教育在我国的发展，要依据有关标准对残疾儿童少年身体状况、接受教育和适应学校学习生活能力进行全面规范评估；并在结合区域普通学校、残疾儿童分布情况的基础上，合理布局随班就读学位；由此统筹规划特殊教育资源，完善工作机制[7]。

为了推动我国特殊教育高质量发展，建立系统的教育体系，攻克特殊教育的薄弱环节，2021年12月31日，国务院转发教育部、中国残联等部门共同发布的《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》。文件将加快健全特殊教育体系作为重要指导思想，并正式将“到2025年，高质量的特殊教育体系初步建立”[8]写入主要目标，要求从教育各阶段入手，切实而全面提高特殊教育质量，如持续提高残疾儿童义务教育水平，同时大力发展非义务教育阶段的特殊教育。此外，加强部署特殊教育与普通教育的融合发展，促进特殊学校与普通学校相互帮扶共建，推动职业教育与特殊教育的融合，提升特殊学生面向市场与社会的职业技能[9]。由此可见，这一系列政策随着时间的推移逐步细化，日渐深入，在完善特殊教育体系上发挥了极为重要的作用。

3.建设经济保障机制

众所周知，强大的经济实力对特殊教育的建设有着重要的保障作用。随着特殊教育在国家和社会中的重要性不断增强，政府也在持续强化特殊教育的经济保障机制。党的十八大报告将大力促进教育公平与合理配置教育资源，作为改善民生、加强社会建设的重要策略，以及完善特殊教育的经济保障机制，成为其后特殊教育发展的重要基调。

2013年出台的《关于实施教育扶贫工程的意见》也重点关注了这个问题，将改善特殊学校以及实施融合教育的普通学校办学条件，作为全面加强特殊教育的重要方向之一，并明确提出“建立普惠和特惠政策相结合的资助体系”[2]，保证每个残疾学生都能有条件入学，不因贫困失学。

2014年出台的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》同样将加强对特殊教育的条件保障作为重点解决的任务，要求达到“提高特殊教育学校生均预算内公用经费标准。建立健全覆盖全体残疾学生的资助体系。改善特殊教育办学条件”[3]3的目标，并规定了具体措施：首先要加大国家对特殊教育的经费投入力度，用达到标准数额的经费真正保证特教学校日常的正常运转。此外，《特殊教育提升计划(2014—2016年)》还提到了延伸免费教育时限以及加大资助力量，并鼓励各单位、社会等向特殊学生积极贡献力量，带动全社会的力量来支持特殊学生；其次还要加强特殊教育基础能力的建设，使地方和学校在政府的支持下“继续实施特殊教育学校建设项目”[3]；最后，还要对特教学校的建设项目进行改善，更要重点支持发展后劲不足的地区。

2016年6月13日，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，详细说明了为了进一步优化包括残疾儿童在内的困境儿童的生存环境，该如何从政府、经济、社会各方面，全方位地建立保障工作体系。在加强困境儿童分类保障的重要措施中提到，要强化教育保障：对于残疾儿童，应该建立完善的随班就读体系，特别是家庭贫困的特殊儿童，还应该对其提供包括义务教育、高中教育在内的12年免费教育；并且还要支持特殊学校的办理，让特殊学校不仅能有资本为机构内特殊儿童提供教育，还要为社会上的特殊儿童提供帮助[10]。

2017年7月，教育部等七部门联合印发的《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》提出，在发展特殊教育，为特殊教育提供经济支持时，要坚持“普惠加特惠，特教特办。普惠性教育政策和工程项目要加大支持特殊教育的力度”[11]的基本原则。还要加大对特殊学生的支持力度，延长特殊教育免费的时限(延至12年)，并制定专门的政策予以保障。这些政策无一不推动了我国特殊教育经济保障机制的建立，为融合教育的发展提供了坚实的物质基础。

4.建设特殊教育教师队伍

教师队伍的建设，是我国教育发展的重要部分。特殊教育体系中的教育对象具有特殊性，特教教师队伍兼有数量少、负担重等特点。因此，新时代十年出台的特殊教育政策中，涉及特教教师队伍建设的部分占了不小篇幅。

2014年出台的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》，将特教教师队伍建设作为一个改革重点，将“扩大特殊教育教师培养规模，加大特殊教育教师培训力度，提高特殊教育教师的专业化水平”[3]作为主要任务。在具体措施方面，要“完善教师管理制度”[3]，地方政府可以结合地方的具体情况，推出教师的编制标准等；在经济待遇上，应该“全面落实国家规定的特殊教育津贴等特殊教育教师工资待遇倾斜政策”[3]；在教师专业水平的建设上，要制定相关的行业标准，在未来逐渐实现持证上岗的常态；还要提高高校的社会责任感，鼓励开设相关专业及课程，并支持地方采用多样化方式进行教师培训。这些条例的出台，可以更好地指导实践，提高特教教师质量。

2017年1月11日，《残疾人教育条例》修订，针对特殊教育提出数条可操作措施，其中就倡导要从教师及条件保障入手，呼吁各级人民政府重视特教教师的培养，承担起应有的社会责任。在教师专业化程度提升方面，也提出要“实行残疾人教育教师资格证书制度”“有计划地举办特殊教育师范院校、专业，或者在普通师范院校附设特殊教育师资班(部)，培养残疾人教育教师”[12]，力求给特教教师培训创造一个良好的环境；在提高待遇和社会地位上，同样要利用各种措施以达到提高教师地位的目的；不仅如此，还要改善特教教师工作环境，提高职业吸引力，同时注意保障特教教师可以依法享有应有的津贴待遇等。

2017年出台的《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》将教师队伍建设作为重点改革项目，提出特殊教师队伍存在建设不足、专业水平不高等薄弱点。教师队伍的建设目标为“建立一支数量充足、结构合理、素质优良、富有爱心的特教教师队伍”[11]。具体措施上，要“支持师范类院校和其他高校扩大特殊教育专业招生规模，提高培养质量”[11]，从培养力度、公费培养、定向培养等方面入手，提高师范生数量；在经济方面，督促地方及学校要在经济上向特教教师倾斜，一定要为教师提供良好的环境，保护其身心发展。以上政策具体细致，无一不彰显了对特殊教育教师队伍的重视，有助于未来特殊教育教师队伍发展壮大。

5.丰富教育教学内容

为了使特殊学生更好地融入学校、社会，并被学校和社会所接纳，新时代十年出台的特殊教育政策，以“融合教育”为主线，对特殊教育的教育教学内容进行了重点规划。

2014年出台的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》将课程内容改革作为重要内容，提出了两个方面的改革政策：第一，健全特殊教育课程的教材体系，教材不仅要结合特殊学生的身心特点，还要“注重培养学生自尊、自信、自立、自强的精神，注重学生的潜能开发和功能补偿”[3]，在必要时，还应该开设相关职业性课程，促进学生学习技能的提升。第二，对特教教学方法进行研究和改进，不仅要注意个别化教学，还要坚持融合教育的理念，比如，促进特教学校与一般学校进行多方面、多维度交流。要促进特教职业学校的发展，就要培养特殊学生的职业技能，提高学生与社会的融合程度与融合的主动性。

2016年教育部印发的《培智学校义务教育课程标准》提出，要分别从具体学科出发，对特殊学生进行个性化与个别化的教学；在特殊学校进行校本课程建设，丰富教学内容；要加大课程开发力度，“统筹规划、有机整合特殊教育中心、特殊教育学校、教科研机构和各种课程资源平台的有益课程资源，充分用好信息化手段，大力推动课程资源共建共享”[13]。也就是要求地方进行多样化的资源利用，促进各学校共同良性发展。同期发布的其他两个标准，也提出课程要体现出尊重学生的特点，要使课程设置标准化，并设置使用课标难度。此外，还要求在课程中加大德育内容的占比，并发展多元化教学和个别化教学等。

特殊教育改革不断，特殊教育课程内容的发展也一直持续着，2017年出台的《残疾人教育条例》就提到，要对特殊学生优先采用普通教育的模式，并推进融合教育的发展。在总则中提出“残疾人教育应当提高教育质量，积极推进融合教育，根据残疾人的残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，优先采取普通教育方式”[12]，促进特殊群体向大众社会的回归；还提出可以适当进行个性化教学，要求特教学校应该在坚持一般畅行的教育理念的基础上，根据学生自己的特点，适当地进行分类教育。由此可见，新时代十年出台的特殊教育政策，主要理念是以“促进融合”为重点，同时不忘“兼顾特殊”。

二、新时代十年我国特殊教育政策变迁特征

1.国家改革力度持续加强

我国的教育目标是培养社会主义的建设者和接班人，特殊教育也如此。因此，对特殊教育的重视程度不可小觑。新时代十年，我国的经济发展持续向好，政治发展逐渐稳固，人们对生活质量的需求也不断增长。而对于特殊群体来说，他们的基本需求已经不再是满足基本的生活需要，而是转向了关注受教育权等基本权利的实现，舆论呼声日益高涨。由此，国家对特殊教育政策的研究程度不断加深，对其改革力度也逐步加强。

随着我国教育现代化的深入，这样的特点主要体现在特殊教育相关政策出台逐渐增加，以及特殊教育政策法制化上。新时代十年出台的特殊教育政策中，大部分都作出了以下重要指示：强化政府在特殊教育中所发挥的作用，鼓励社会各方参与特殊教育的建设工作，督促特殊教育体制的改革，将特殊教育或融合教育提升到法制层面。

由此可见，党和政府非常重视我国特殊教育的发展和推动，而改革力度的增强，也有利于特殊群体受教育需求的满足、基本素质的培养，同时更能体现出特殊教育政策中的人本主义以及国家对特殊群体利益的维护。

2.经费保障机制不断完善

通过对新时代十年我国出台的特殊教育政策进行梳理，不难看出，决策者们十分重视对特殊教育经费保障机制的建设和完善。2011年，我国的教育经费约为两万三千多亿元，而特殊教育学校教育经费约为总经费的0.33%[14]。而因为特殊教育对象的独特性，不管是学校还是其他机构，所需要的仪器与设备，都非常复杂繁多，这就需要经费与制度等的保障。所以，新时代十年，我国出台了较多与特殊教育经费保障机制有关的措施，总体呈现出经费保障机制不断完善的特点。主要体现为在政策中明确提出，要完善特殊教育的经费保障机制，督促特殊学校配齐所需设备并作出标准规范，扩大免费教育的普及范围，提高特殊教育教师的保障水平与特殊学生的补助水平等。

经济基础决定上层建筑，只有在特殊教育发展和改革时给予其相应的经济支撑及政策保障，才有助于特殊教育的顺利开展。而新时代十年特殊教育政策所体现出的对特教经费保障机制的逐步健全，不仅坚持了我国办特殊教育“普惠加特惠，特教特办”的基本理念，同时更表现出我国对特殊教育以及特殊群体的人文关怀。

3.教育教学模式逐步转变

至2020年，我国残疾儿童入学率达到95%以上，特殊教育在校学生数相较于2015年同比增长高达100%[15]。总的来看，特殊教育规模扩大，不仅有总人口数呈上升趋势的原因，还在于我国特殊教育政策的发展和督促。特殊教育招生人数稳定增长后，追求数量不再是单一的目标，决策者们对特殊教育质量高度重视。在关注特殊教育的质量时，特殊教育的教育模式和教学内容变得尤为重要。

2014年出台的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》明确提出，要全面推行“全纳教育”。此后，我国的特殊教育类型开始进行全面转化。2017年出台的《残疾人教育条例》规定，要将“融合教育”上升到法制层面。为了促进社会对特殊群体的接纳，新时代十年的特殊教育政策还强调了推行“随班就读”的教育模式等。由此可见，决策者们利用特殊教育政策使教育模式进行转变，旨在促进特殊学生群体与普通学生群体的融合。

此外，新时代十年出台的特殊教育政策，对教学模式的规定也在持续转变，主要表现在政策要求改革教育制度，深化教育教学改革，鼓励个别化教育教学，促进多元化教学方式生成等方面。比如，加快特殊教育领域的信息化工程建设，倡导多媒体教学，改革培养模式，加速课程资源多样化建设等。特殊教育之所以特殊，在于其教育对象的特殊，因此，教育教学模式与普通教育甚有差别。而新时代十年出台的特殊教育政策，对教学模式的要求之转变，更有利于对特殊学生个性化、多元化教学的开展，也使特殊教育更具有针对性与适应性。

三、新时代十年我国特殊教育政策变迁影响因素

1.国家主导

特殊教育政策的制定过程，涉及政策议程、决策、执行、评估等程序，是一个非常复杂的工程，涉及的因素非常多。毋庸置疑，国家成为影响特殊教育政策制定的主导因素。改革开放以前，为了迅速恢复国力，发展国民经济，我国采用了有计划、有规划的计划经济体制，形成的社会结构具有总体性。此时，国家具有强烈的主导性，主持几乎所有的重要资源，而教育当然也包括在内。而后经济制度转换为市场经济体制，国家虽然鼓励社会各方积极参与特殊教育事业，但不可否认的是，在特殊教育政策制定的问题上，仍然是国家主导。

特别是新时代十年，我国特殊教育制度体系逐步完善，对特殊教育的重视程度愈加明显，彰显出我国依然坚持将特殊教育放在重要地位的态度，同时彰显出国家在引导特殊教育迅速发展上不可否认的主导作用，一直未曾改变。最后，特殊群体作为我国教育改革中的弱势群体，他们的基本权利更需要得到保护，国家作为其教育政策制定的主导力量，更有助于他们受教育权的顺利实现。

2.舆论作用

在一段时间内，特殊群体在我国是较为弱势的群体，不仅是因为他们生理或心理上存在问题，更因为社会对特殊群体的了解不深，忽视了特殊群体的社会价值。可以说，特殊群体的特殊性，更多是因为外界的不够了解而赋予的概念。在这样的情况下，特殊群体的社会地位尚不能得到保障，争取受教育权等基本权利更是难上加难。

20世纪60年代，国际上兴起了众多权利活动，特殊群体平等意识开始觉醒，认为残障问题并不是个人问题，本质是社会问题，同时提出人人生而平等，特殊群体也有同等的社会地位与同样的权利。在我国，随着社会、政治、经济的发展，民众受教育水平的提高，科学知识的普及，人们的观念也逐渐发生了转变，舆论开始为特殊群体争取应有的受教育权利，这也是促进特殊教育政策逐渐完善的重要原因之一。

新时代十年，我国特殊教育政策持续提升特殊群体福利待遇水平，提出并倡导“全纳教育”“融合教育”等概念，继续延续“随班就读”等促进特殊学生与普通学生融合的教育模式。此外，特殊教育政策的变迁，都与社会舆论有着密切的联系。由此可见，社会舆论在我国特殊教育政策的制定中发挥着重要的影响作用。

3.实践指引

教育政策的制定程序并非一条单向的直线，而呈螺旋式上升。在政策进行决策与执行后，会进行评估和反馈，并且根据实践后的评估情况，再次对政策进行审议和革新。因此，政策实施情况也是影响特殊教育政策制定的重要因素之一。这也和我国现阶段对特殊教育政策的深入研究不足有关系，我国特殊教育发展开始的时间晚，对特殊教育政策的研究不够充分。虽然从20世纪80年代开始特殊教育快速发展，但由于特殊教育的复杂性，加之研究不够全面。因此，对特殊教育政策的制定，没有起到充分的借鉴作用，当我国的特殊教育政策进行决策时，经验和实践效果是重要的参考对象。

由此可见，在政策研究缺乏全面性和主体性，并且研究中容易出现实践和理论脱节的情况时，特殊教育政策的实践情况，就成为重要的指引与制定标准。实践情况不仅可以检验特殊教育政策的可操作性以及科学化水平，还可以检验其对于某地区或某学校的适应性。而为了降低成本，政策制定者们可以通过政策的试点运行对政策作出评估，最终根据实践效果再次进行调整、创新和改革，并予以推广。总而言之，实践活动对特殊教育政策的制定具有重要的影响，也具有积极意义。

4.区域影响

在作用于我国特殊教育政策的改变过程中，不得不提到区域自有的特点对政策变化的影响。在过去的政策嬗变中，部分政策都显现出这个值得关注的特点。中国横跨东西经度广，地大物博，容纳了56个多姿多彩的民族，有着不同的风土人情、民族背景，生活环境大相径庭。虽然随着我国经济、政治、教育飞速发展，人们的生活、习惯、理念也日新月异，但不可否认的是，不同区域间差异依旧存在，也不可能在短时间内完全统一。特别是我国东部地区与中西部地区，东部沿海地区对外开放程度高，经济贸易水平高，而中西部地区发展程度相对较低，发展的动力也较弱。在经济更发达的区域，民众的观念更先进，对特殊群体的接受程度与容纳程度都更高，可以利用的特殊教育资源也比较丰富；而在中西部，虽然有国家的扶持和帮助，特殊教育发展仍然不够，甚至有的地方无法大力支持本地特殊教育的发展。

政策的改革和帮扶，一般都会建立在区域基础上：当我国某地区呈现出鲜明的特征，地方政策在制定时便可以与其充分结合，使地方的特殊性与政策的发展性相辅相成，有助于政策的本土化，也使机构、学校、教师在实践时有更多可以利用的资源，使政策呈现出多样化的特点；当地区发展明显不足时，政策制定便要考虑对地方的倾斜性，地方享有教育资源的优先性，使地方在特殊教育发展时更能够享受国家的优待，灌注更多发展的区域自信和活力。