积极推行基于风险的监管（RBS）——以北京市某区锅炉安全监察为例

方振江 高忠维 柴 军 李建国 温少赟

(北京市昌平区质量技术监督局 北京 102200)

积极推行基于风险的监管（RBS）
——以北京市某区锅炉安全监察为例

方振江 高忠维 柴 军 李建国 温少赟

(北京市昌平区质量技术监督局 北京 102200)

本文应用风险控制理论和事故致因理论，结合特种设备监察实际工作，以锅炉为例对承压类特种设备的风险进行了详细的分析，提出了一种基于风险控制的特种设备监察模式。通过运用这种监察模式，可以对区域内的特种设备使用单位进行风险评估，并可以根据其风险构成分成四个类别，进而可以根据其风险大小及风险类别采取针对性的预防控制措施。

特种设备 风险控制 安全监察

1 推行RBS的必要性

特种设备的安全直接关系到人民生命财产安全和经济运行安全,一旦发生事故,往往会给企业、家庭和社会造成巨大的损失。因此,提高特种设备的监察效率和效果,保障特种设备的安全,对于社会和经济发展具有非常重大的意义。

在特种设备的安全工作中,经过历史血的教训,人们总结出比较完善的监督管理方式,制定了基本的安全要求,采取了比较严格的监督管理方式。通过几十年的探索,我国逐步建立了对特种设备的设计、制造、安装、维修、改造、检验、使用等环节进行全过程的安全监察的基本制度,强调生产企业的质量管理安全管理,设立专业机构采取资格许可、监督检验、定期检验等措施,特种设备的事故率明显下降。

相关资料显示,我国特种设备事故率与国际先进水平相比仍然较高,总体上是工业发达国家的4至6倍。在法制、科技、管理等方面还有较大的差距,一些设备事故多发的势头仍未得到根本扭转,重大事故时有发生,安全形势依然严峻。普遍存在的问题有:监管资源投入严重不足,基础建设比较薄弱,监管力量不足与设备数量快速增长的矛盾日益突出,安全监察检验工作定位不够清晰,企业主体责任落实不够到位,企业诚信和社会安全意识还比较薄弱,监管体制机制改革有待深化,工作体系有待完善,方式方法还欠科学,检验资源配置效率有待提高,监管效能有待增强等[1]。

我国特种设备数量基数很大,而且每年以12%的速度增加,从事特种设备监察的人员普遍不足[2]。例如北京市某区,特种设备数量如图1所示,而从事特种设备安全监察的不足10人,即使24h连续工作也难以做到每台设备都检查一次,而且很显然这样做也不科学。根据生产安全事故造成的人员伤亡或直接经济损失,事故分为一般事故、较大事故、重大事故和特别重大事故四个等级。最好的情形是不要出现任何事故,这点目前可能还难以做到,但是要尽一切努力杜绝出现级别较高的严重事故。因此,需要有重点有目的地监督检查。为此,本文尝试以承压类设备为例提出一种基于风险控制的监察模式,这种模式与特种设备安全监察的初衷也是一致的。《特种设备安全法》将分类监管、重点监管的科学方法定为一项制度,相关机构也一直探索按不同设备、单位、地区实施分类监管,对重点设备领域实施重点监管,对不同单位实施差异化监察,对不同地区推行结合地方实际的工作措施[2]。

图1 我市某区特种设备数量

朱连滨等综合考虑特种设备组成部件故障和设备设计、制造、安装、改造、维修、检验、使用等环节的风险影响因素,在专家问卷调查的基础上采用层次分析方法对特种设备进行风险评估与控制[3]。张健等从管理、环境、人员和设备四个方面采用层次分析的方法评价特种设备的风险[4]。陈兆芳研究了层次分析法在电梯安全评价中的应用[5]。杨振林利用层次分析法对特种设备风险评价体系进行了深入的分析研究,构建了特种设备风险评价的层次结构模型[6]。层次分析法分析相对客观,但分解的子项过多时,会增加权值设置工作难度,使可操作性降低,而且会使判断失去客观性。

2 RBS的风险评估方法

Cooper D.F和Chapman C. B对风险的定义是:“风险就是由于在从事某项特定活动中存在的不确定性而产生的经济(或财务)的损失、自然破坏(或损伤)的可能性”[7]。Lowrance认为风险是危害发生的可能性与危害所造成的损失的严重程度的综合度量[8]。风险的大小可以用风险率(R)来衡量,风险率等于事故发生的概率(P)与事故损失严重程度(S)的乘积:R=P×S[1]。

事故发生的概率,换句话说就是事故是不是容易发生。根据轨迹交叉理论,事故发生的直接原因是物的不安全状态和人的不安全行为,间接原因是管理缺陷[9]。如果某台设备经常存在物的不安全状态和人的不安全行为,那么该设备则容易发生事故。根据该理论,预防事故最直接的方法是通过管理手段,消除物的不安全状态和人的不安全行为,避免人与物两种因素运动轨迹交叉,则可以防止事故发生。笔者继续分解,哪些因素关系到物的不安全状态?物(设备)的设计、制造、安装、使用、改造、维保、检验都会导致设备处于不安全状态。如果这样去分析会使问题很复杂。假设以上环节的准入门槛都很高都是可以十分信赖的,而且设备在额定工况以下工作。那么,物(设备)的不安全状态取决于两个方面,设备(包括零部件)是否合格(即是否在检验周期内)和设备(包括零部件)的疲劳累积损伤情况如何。因此,物的不安全状态可以用超期时间(或者最后一次检验时间与当前时间之间的时间差)和服役时间来度量。人的不安全状态影响因素很多,像心理状态、职业卫生管理状况等,最主要的是是否是一名合格的工作人员,即是否持证上岗。建议在特种设备监察系统中能把单位持证人员信息加进去,并且可以进行专项检查。

能量意外转移理论认为:用于实现生产目的的能量被意外释放,转移到了人体,并且其能量超过了人体承受能力,事故是一种能量的异常或意外释放[10]。这个理论说明了事故对人体的损害,可以进一步拓展为对财产的损害。根据这个理论,事故损害的严重程度取决于两个方面,一个是释放的能量的大小;另一个是周围人员和财产的多少。

释放的能量的大小,根据能量源的不同计算方法有所不同。对于锅炉,爆炸能量E=Eg+Ew=CsV+CwV,对文中Cs和Cw与压力的数据作拟合分析会发现两者与压力近似为线性关系,因此可以用P×V值近似衡量爆炸能量大小[11-12]。对于蒸汽锅炉可用额定蒸发量代替容积,对于热水锅炉可用额定热功率代替容积。对于盛装有毒易燃易爆气体的压力容器则需要单独作为重点监控。对于机电类特种设备也可以根据其自身特点分析其释放的能量大小。根据设备周围人员和财产的承受能力,可以把设备的使用场所划分不同的等级。目前这个信息欠缺,但是把商场、车站、学校等人员密集场所作为重点检查对象。

根据以上分析,结合基层特种设备监察工作的实际情况,同时又不至于把问题弄得很复杂,使之操作性更强,以承压类特种设备为例,提出的特种设备监察模式如图2所示,可以根据最右端的影响锅炉安全的最重要的六个因素评价设备的风险大小。其他类别的特种设备可以根据这个思路调整。应用该模型时,如用作分析则从左向右分解,如用作风险评估则是从右向左倒推。

图2 特种设备监察模式

例如某公司某台蒸汽锅炉的额定蒸发量为2.8t/h,额定蒸汽压力为0.7MPa,出厂时间为2009年8月26日,最后一次检验到期日期为2016年8月21日。根据本文第二部分提出的思路,以P×V值2.8×0.7=1.96衡量爆炸事故损失大小。截至2月17日,超期时间为180天,服役时间2732天,设定超期和服役时间的权重分别为0.75和0.25,则可以计算得到一个加权平均的综合时间0.75×180+0.25×2732=818,衡量损失发生的概率大小。根据以上思路,笔者对北京市某区的部分蒸汽锅炉进行分析,计算结果按风险大小排列见表1,表1中爆炸能量是额定蒸发量与压力的乘积,如有多台设备则累加。综合时间是服役时间和超期时间的加权平均值,如有多台设备则取各台设备的最大值。有一种情况是该设备已经停用却没有办停用或注销则另当别论。

有了表1,就可以对该地区所有单位的风险大小进行定量的评估。

表1 我市某区蒸汽锅炉风险评价表

有一个需要提出的问题是,事故发生后,合理的应急处理措施可以有效的降低事故造成的损失,它也是最后一道防线。因此,应急预案的完善和演练对于特种设备使用单位是非常重要的基础性安全工作,应当引起足够重视。

3 RBS的监管策略

表1可以评估辖区内各单位的风险大小,还可以借助图3划分成四个风险区域,显示全区各单位的风险分布状况,根据单位所处的位置可以采取相应的措施控制风险。图3中红线对应的值建议取中位数。由图3可知,右上区域的单位是高风险单位,是必须动用一切力量坚决消除的安全隐患。左下区域的单位的风险相对较小,可以最后处理。左上区域的单位属于事故发生的概率大而事故造成的损害相对较小,而右下区域的单位则是属于事故发生后造成的损害大而事故发生的概率相对较小。左上区域和右上区域的单位需要重点加强使用单位的设备管理,对于服役时间过长的设备可能有必要缩短定期检验周期和提高定期检验的要求,对于超期严重的单位加大处罚力度。右上区域和右下区域的单位,如有可能要迁移设备或人员和重要物资,或者增加防护设施。

图3 北京市某区蒸汽锅炉风险分析

4 推行RBS的政策建议

RBS的内涵是深入分析设备的风险,并根据分析结果采取相应的针对性风险控制措施。RBS的方法是运用事故致因理论,采用因素分解的方法深入剖析设备风险构成因素和大小,然后根据风险管理理论采取相应的风险控制策略。这种监察模式是适应当前实际情况的一种监察模式,必将取代现行的监管模式,在此笔者提出以下建议:

1)监管理念。监管要从设备监管转变到风险监管上来。关注的是风险,而不再是一台一台的设备。工作的重点转变为风险分析和风险控制。如前文分析的就是单位的风险,针对单位风险提出风险控制策略。

2)体制机制。基于RBS模式,基层监察工作可分为风险分析和风险控制两个部分。有条件的特种设备监察机构应当开发具有风险分析功能的软件,并设立风险分析岗位完成风险分析任务。执法人员完成风险控制的工作任务。执法文书可围绕风险控制策略填写。

3)政策法规。虽然笔者尽力试图提出比较完整的风险分析和风险控制方法,但是毕竟个人的能力有限。希望相关部门在政策法规上规范特种设备风险分析和风险控制方法,出台特种设备风险分析和风险控制指南,以便基层监察机构能按照统一的标准和程序执行。

4)行政许可。如前文所述,以上分析的前提条件是资格许可都是可以十分信赖的。因此,必须提高特种设备和重要零部件的技术标准和准入门槛,提高特种设备作业人员的执业门槛,完善理论考试和实际操作相结合的从业人员考试制度。从源头上杜绝不具备相应资质的人员和企业进入特种设备行业。

5)检验检测。首先必须保证检验检测的质量。同时,建议相关机构出台基于风险的特种设备检验检测规范,根据设备风险分析结果提出针对性的检验检测方案。例如,根据损害发生的概率提出合理的检测周期,根据损害的大小提出合理的检测项目和周期。

6)现场检查。与现在的日常检查不同,RBS是打有准备的仗,是落实经风险分析后制定的风险控制策略。建议定期(如每周)召开风险分析和风险控制例会,在风险分析的基础上制定风险控制方案,按此方案执行现场检查任务。当然有的时候现场得到的信息会更准确,允许便宜行事。

7)监督检验。RBS是一种方法,应当与计算机技术相结合,开发出基于此方法的信息管理系统,自动分析各单位特种设备的风险状态,同时具备自动预警功能,如告知监察机构某单位特种设备风险处于第几象限,提醒相关责任方采取风险控制措施。如果设备自身具备故障自诊断功能并能与此系统集成则效果更好。

提高监管的效率和效果保障特种设备安全是一个重要课题。本文的目的是结合基层监察机构的实际情况,探讨一种更有效的监察模式。通过采用这种监察模式,对辖区内特种设备的风险状况有更全面更深刻的把握,可以合理地分配资源,在各种资源有限的情况下使特种设备监察工作能高效的得以推进,有效地消灭潜在的重大安全隐患,杜绝发生大的特种设备安全事故,保障区域特种设备安全。

[1] 国家质量监督检验检疫总局． 中国质检工作手册特种设备安全监察[M]． 北京：中国质检出版社，2014．[2] 宋继红． 特种设备安全形势与对策[J]． 压力容器，2013，30(12)： 1-7．

[3] 朱连滨，吴宪，陈辉． 特种设备安全风险评估与控制对策研究[J]． 中国安全科学学报，2014，24(01)：149-154．

[4] 张健，陈磊，梁学栋． 基于系统科学的特种设备事故隐患分类分级管理[J]． 中国特种设备安全，2015，31(03)： 38-44．

[5] 陈兆芳． 基于层次分析法的在用电梯安全风险评价的实践[J]． 中国特种设备安全，2015，31(04)： 45-48．

[6] 杨振林． 特种设备风险管理研究[D]． 天津：天津大学，2008．

[7] Cooper D F， Macdonald D H， Chapman C B． Risk analysis of a construction cost estimate[J]． Project Management， 1985(03)： 225-263．

[8] Lowrance． Of Acceptable Risk： Science and the Determination of Safety[M]． California： William Kaufmann，Inc．， 1976： 1-17．

[9] 林柏泉． 安全科学原理[M]． 北京：煤炭工业出版社，2002．

[10] 李树刚． 安全科学原理[M]． 西安：西北工业大学出版社，2008．

[11] 尹华杰，孙晓敏，尚磊，等． 锅炉爆炸模型的定量计算[J]． 国际安全科学与技术学术研讨会论文集，2008．

[12] 牛国庆，徐志胜，徐彧，等． 锅炉爆炸原因分析与事故后果模拟[J]． 辽宁工程技术大学学报，2005，24(06)： 909-912．

Actively Pursuing Risk-based Supervision (RBS)- Taking the Safety Supervision of Pressurized Special Equipment of a District in Beijing as Example

Fang Zhenjiang Gao Zhongwei Chai Jun Li Jianguo Wen Shaoyun
(Quality and Technical Supervision Bureau of Changping District Beijing Beijing 102200)

Based on risk control theory and accident causation theory, and combined with actual pressurized special equipment supervision work, this paper carried out a detailed analysis of risk of pressurized boiler and proposed a risk control based special equipment safety supervision mode. By using this new mode, the risk assessment of the special equipment using unit can be carried out, and then targeted measures can be drawn up according to the risk volume and risk structure.

Special equipment Risk control Safety supervision

X924

B

1673-257X(2017)11-0038-04

10.3969/j.issn.1673-257X.2017.11.010

方振江（1979～)，男，硕士，科员，高级工程师，从事特种设备监察工作。

方振江，E-mail： zhenzy2010@126．com。

2017-03-10）