规划环境影响评价文件审查制度存在问题与改善对策

许邦远

（中山市环境科学学会，广东中山 528402）

规划环境影响评价文件审查制度是进行规划决策的重要支撑，同时也直接影响了评价文件的整体质量水平。我国已经开始充分关注生态环境保护工作，同时也将其纳入了法律法规层面中，着力于实现生态环境的源头预防。在这种情况下，规划环境影响评价文件就具有较为突出的战略作用，可以较好实现生态环境污染的预防与治理。我国对规划环境影响评价文件的审查并未形成健全的制度体系，规划环境影响评价文件的审查机制存在欠缺，从提高规划环境影响评价文件质量的角度出发，有必要对审查制度开展探讨和研究。

1 规划环境影响评价文件审查制度的发展现状

1）2002—2008 年。2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，使得规划环境影响评价文件审查制度有了法律文件支撑，促使审查制度框架真正形成。但是在这个阶段中，我国并没有针对审查小组、审查内容、审查意见等模块进行严格规定。虽然我国在2003年发布的《专项规划环境影响申报书审查办法》中进行了审查小组、审查程序等内容的规定，但这个文件是一个部门规章，真正的效力还比较有限。

2）2009—2014 年。2009年，我国推出了《规划环境影响评价条例》，同时这也标志着我国规划环境影响文件审查制度开始进入成熟阶段，同时各个部分也具有较强的可操作性。特别是这个条例对于审查意见进行了明确，进一步强化了审查意见的效力。在后续时间里，我国又通过其他法律法规进行强化规定，使得审查制度的各项环节都有了完备的法律支撑，推动审查制度的不断完善与优化。

3）2015 年至今。在社会经济发展过程中，我国已经开始逐步摒弃粗放式经济发展模式，开始关注经济发展与生态环境的和谐性。这也使得我国规划环境影响评价文件审查制度体系开始实现创新改革发展。2015年，我国发布了关于规划环境影响评价会商的指导文件，推动了规划环境影响评价文件审查体系的转型与创新，同时也标志着审查活动进入了新模式。2016—2020年，我国针对审查活动推出了较多法律法规文件，使得审查制度在制定和完善的时候可以得到较好的法律支撑，具体有《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见》《关于征集规划环境影响评价审查专家的函》等。但是需要注意的是，我国规划环境影响评价文件审查制度在具体建设过程中也存在较多问题，导致审查制度无法发挥较好的作用，有必要在后续时间里进行综合分析与探讨。

2 规划环境影响评价文件审查制度存在的问题

2.1 审查主体缺乏独立性

当前我国规划环境影响评价文件审查主体也缺乏必要的独立性，会直接受到地方政府部门的约束。在这种情况下，地方政府部门在很大程度上就会干扰审查结果，使得审查信息失去客观性。之所以出现这种情况，主要就是因为审查小组的权力层次比较低，面对地方政府部门的介入很难取得较好反制效果。除此之外，较多规划环境审查小组在设计时也存在问题，审查小组成员数量比较多，同时部门人员占比也比较高。在这种情况下，审查小组的独立性就很难得到较好保证。不仅如此，当前审查小组的专家团队中环境类专业的专家占比过高，其他类别的专家比较少，使得审查小组无法兼顾审查活动的全面性，最终也就很难保证审查结果的科学性与合理性。

2.2 审查程序存在缺陷

我国关于规划环境影响评价文件审查制度的程序还存在一些缺陷，很难保证审查活动的规范性。当前我国针对规划环境影响评价文件制定了固定名录，同时还按照相应分类标准进行了细化。这种审查程序虽然可以给审查活动提供较好的指导，但是也容易导致审查活动变得僵硬，不利于保证审查活动的最终成效。特别是在环境影响较大的规划活动中，现有审查程度并没有做好专项审查活动，不利于审查活动的高效进行。除此之外，部分审查活动在进行的过程中，审查小组会将审查工作认定为多个指标的集合体，片面地将各个指标的累加值作为评价的重点，忽视其余未能在指标上体现的内容。这也使得审查程序变得非常僵硬，很难立足于整体视角做好审查管理工作。

2.3 审查监督和信息公开制度不完善

结合我国规划环境影响评价文件审查制度建设现状来看，主要依靠审查会模式开展审查活动。这种情况会直接导致审查权力比较集中，同时审查活动也很难受到外部力量的监督。不仅如此，在审查活动结束以后，相关信息的公示水平也存在不足，导致其他部门和社会民众很难通过正常途径了解审查信息。这种情况也会进一步加强审查权力集中的情况，很难引导其他部门和社会民众参与到审查监督活动中。之所以出现这种情况，主要是因为我国关于规划环境影响评价文件审查的外部监督制度还不完善，目前还没有形成完备的外部监督力量参与体系，应该在后续时间里引起充分重视。

3 规划环境影响评价文件审查制度的改善对策

3.1 提高审查主体的独立性

审查主体的独立性不足主要就是因为行政级别不够，因此后续可以着力于提高审查小组的行政级别。即审查小组不受地方政府部门的人事和财政限制，切实提高小组的独立性。事实上，提高审查主体独立性的最好方式就是直接设计独立的审查机构，保证审查小组不会受到外界干扰。但是结合当前我国各个地区的实际情况来看，想要直接设计独立机构是比较困难的，因此可以考虑提高规划审查小组召集部门的行政级别。在具体操作上，可以考虑由规划审批机关的上一级生态环境主管部门进行组织审查，也就能够较好提升审查小组的行政级别，通过行政级别优势来降低审查过程中可能受到的干预和操纵问题。

在审查小组成员设计方面，则应该合理确定审查小组的人数和专家比例。一方面，规划环境审查活动是非常复杂的，横跨的专业比较多，同时也具有较强的专业性。因此在选择专家人员时，不仅要选择环境专业的专家，同时还要增加医学、社会学、统计学等多个学科的专家，提高专家群体的丰富性。在这个过程中，我国也可以考虑成立全国范围的专家抽取系统，能够从源头上规范专家选择活动。另一方面，在确定审查小组人数的时候，为了避免无法形成统一意见，应该适当减少专家数量。在专家比例方面，由于各部门容易受到自身利益的影响，因此应该适当降低部门人员占比，适当提高专家人员占比，通常应该保证专家占比在2/3以上。

3.2 进一步完善审查程序

鉴于当前规划环境影响评价文件审查程序存在形式化等问题，很难取得预计的成效，因此在后续时间里应该进一步完善的审查程序。

（1）设计审查筛选程序。当前我国环境影响评价制度已经进行了较多改革，使得评价项目正在减少，但环境决策层次出现了显著上升。在这种情况下，我国也可以考虑参照美国在这方面的经验，设计审查筛选程序，实现规划环境影响评价活动与规划编制紧密结合在一起，结合规划环境项目的实际情况进行综合审查，做好审查工作的分门别类。

（2）改变现有审查程序。在后续时间里，我国应该突破基于固定名录分类标准的审查程序，而应该贯彻以环境综合影响为主的精细化审批程序。这也要求审批小组可以先针对规划环境影响情况进行分析，并设计差异化的审批程序。通常来说，针对没有影响或者影响较小的规划，则可以进行适当免除编制评价文件，不需要进行审查。对于那些影响较大的规划，应该结合实际情况明确审查要点，并在后续时间里开展全面详细的审查工作。通过这种方式，就可以突破传统名录分类标准的僵硬审查程序，最终立足于规划环境项目的影响情况优化审查程序，实现审查程序的战略转型与创新。

（3）提高审查活动的系统性。审查活动后续应该突破单纯使用指标堆砌的审查模式，而应该立足于多个角度探讨规划环境影响，使得审查活动具有更强的系统性。比如在进行工业园区项目审查时，不仅要考虑工业园区各项排污的计算，同时还要关注工业园区带来的长期环境影响，比如对地下水、土壤、居民健康等的长期影响。这样以后，审查活动的开展就可以变得更加全面，并提升审查意见的综合价值。

3.3 优化审查活动的监督制度

我国在后续时间里也应该推动规划环境影响评价文件审查形式的多元化转变，使得多种主体力量都可以较好参与到审查活动中，形成显著的审查合力。在这个过程中，我国应该建立严格的专家抽取系统与抽取监督机制，保证各个专家人员都具有较强的专业性与独立性。不仅如此，我国还要在后续时间里突破审查会的单一模式，积极引入行政机关和社会民众等主体，立足于制度层面提高审查活动的有效性。这也要求我国规划环境影响评价公开水平可以在后续时间里得到显著提升，能够让社会民众便捷得到规划信息。在具体进行信息公开时，我国可以考虑通过互联网渠道进行规划信息的传播，具体可以考虑采用网上问政、网络直播等多元化方式。与此同时，我国还要切实提高规划评价审查过程中的民众互动水平，并收集社会公众的意见。在使用这些意见时，审查小组一定要立足于社会公众监督的角度，发挥这些意见的价值。即针对社会民众提出的意见进行分析，明确这些意见在规划审查过程中的应用价值，有针对性采纳社会民众提出的意见。鉴于规划环境影响评价文件的专业性比较强，因此审查小组在公示审查意见和细节内容时，应该注意做好这些内容的通俗化。这样以后，审查小组就可以营造规划环境影响评价的高效互动环境，同时也可以积极接受各个行政部门和社会民众针对规划提出的建议。通过审查形式多元化转变活动，就可以较好整合多主体的审查力量，使得审查活动可以取得更好的效果。

4 结束语

规划环境影响评价文件审查制度还存在较为显著的不足，应该在后续时间里进行专项优化与改善。这也要求我国政府部门可以较好提升各个审查主体的独立性，提高审查小组的专业水平。在这个过程中，审查团队也应该细化审查程序和审查流程，同时还要结合各个环节制定针对性较强的制度内容。为了切实提高审查制度的有效性，也可以考虑加强审查团队与社会民众的互动交流，同时还要明确各个审查主体的责任，这样，审查活动就可以取得预期的成效，保证规划环境影响评价文件的整体质量水平。