水电企业推行风险管控与隐患排查机制研究

王文新

（雅砻江流域水电开发有限公司，四川 成都610051）

0 引言

《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双从预防机制的意见》（简称《实施意见》），其科学之处在于充分尊重事故发生规律，预防事故重在控制其发生的根源，即按照海因里希法则，控制大量事故征兆与未遂，才能最大限度防止事故的发生。这就确立了从政府监管层面要求企业建立风险管控与隐患排查双重预防机制，对安全风险进行辨识，对事故隐患进行分级管控，从源头防范安全事故发生的安全管理方向。3年以来，各级政府部门、各类企业在推行双重预防机制上都进行了积极探索，大胆实践，取得了丰硕成果。水电企业大多地处深山峡谷，地质条件恶劣、自然灾害频发，项目生产和建设面临的安全风险极大，应坚定不移地做好风险管控和隐患排查，预防各类事故的发生。现就水电企业开展双重预防机制建设过程中有关概念关系、重点环节和努力方向进行探讨，以推动机制建设工作的有效开展。

1 需要明晰安全风险与事故隐患的概念与关系

水电企业推行风险辨识与分级管控、隐患排查与治理工作一般按照安全管理重点工作惯例进行实施，如编制方案，成立机构，提出目标，开展培训，验收考核等。在实际推行过程中，还是容易出现企业人员对双重预防机制建设实质和内容吃不透的情况，尤其是对风险和隐患内涵分辨不清，造成了建设要求与实施效果两张皮的现象，不利于相关工作的开展[1]。因此，有必要对风险、隐患的概念和内容进行分析，找出其内在联系、相互关系，以便将有关要求与企业安全管理体制、机制建设重点相结合。

危险源在《职业健康安全管理体系要求》中的定义为“可能导致人身伤害和健康损害的根源、状态或行为，或其组合”。而安全生产事故隐患在《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》中的定义为“生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷”。由此分析，危险源与事故隐患在定义上均指可能导致事故发生的某种状态或者行为，所以，可以认为事故隐患实质就是一种危险源[2]。

安全风险在《企业安全生产标准化基本规范》中的定义为“发生危险事件或有害暴露的可能性，与随之引发的人身伤害、健康损害或财产损失的严重性的组合”。这句话可以延伸理解为：危险源发生危险事件或有害暴露的可能性，与随之引发的人身伤害、健康损害或财产损失的严重性的组合。这样就把危险源、事故隐患、安全风险之间的关系进行进一步的明确，即事故隐患属于危险源，安全风险是对危险源致害可能性与后果的组合判别。安全风险管理实质是对危险源的辨识与管理，包括对事故隐患的管理。事故隐患的排查、治理是风险管控的继续，是风险管控不同阶段的措施。因此，企业在安全管理体制、机制建设过程中，核心是进行风险管理，在实施过程中按照《实施意见》的要求，将风险分级管控与隐患排查治理工作进行有机结合，分阶段管理。

2 双重预防机制建设实践中的重点环节

2.1 双重预防机制建设要与安全管理体系建设相结合

国家层面，国务院安委会下发了《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》，要求全面推进企业安全生产标准化建设，进一步规范企业安全生产行为，改善安全生产条件，强化安全基础管理，有效防范和坚决遏制重特大事故发生。进行安全标准化建设也是安全生产法的要求，是企业安全管理的必修课，《企业安全生产标准化基本规范》核心要素就包含风险与隐患管理。电力行业方面，原国家电监会和国家安全生产监督管理总局联合印发《电力企业安全生产标准化规范及达标评级标准》对设备设施安全风险控制也做了专门规定。《职业健康安全管理体系实施指南》对危险源辨识、风险评估及控制措施做了详细规定。这些都体现了国家、行业对企业安全管理中风险管理重要性的认识，已经在国家和行业安全管理标准、规范中增加了风险管理的内容。因此，水电企业已推行职业健康安全管理体系或者安全标准化体系建设的，只需对风险管理或者隐患排查机制、制度进行梳理，对照双重预防机制建设的要求进行补充、完善相关制度即可，将机制建设内容纳入安全管理体系建设的正常环节，不能将其看作是额外的要求另行一套，否则会对企业已经正常运转的安全管理体系工作造成累赘，不仅浪费人力、物力，还造成安全管理“两张皮”，华而不实、无法落地的问题[3]。

2.2 双重预防机制建设要与生产经营过程相结合

企业任何一项管理措施的实施，必须要与日常生产过程及员工工作行为有效结合，否则就会成为空中楼阁。①要在已有的安全体系建设过程中，把双重预防机制建设落到实处，除建立组织机构，主要负责人亲自抓，各级管理人员落实责任，各部门分工负责外，必须注重发动企业全体员工，共同参与，既要加强宣传，增强员工对机制建设重要性的认识，又要加强培训，让员工掌握风险辨识、隐患排查技能。因为，安全生产过程风险辨识、隐患排查工作离不开基层员工参与，只有基层员工掌握了这些基本技能，安全工作才能得以保障。②要因地制宜，创新、灵活地开展风险辨识和隐患排查工作。水电企业定期组织开展的设备、设施和施工作业安全风险辨识成果，无论管控级别大小，均应反映到具体对应的某项工作安全技术措施的编制上，落实到员工岗位作业事前、动态的安全风险分析和控制措施中，将水电企业定期形成的风险清单库与开展的各项日常工作风险分析进行整合，形成具有操作性的作业安全风险辨识管控卡。③要正确理解风险分级四色图，建立重大风险作业由公司（厂）级控制；较大风险作业由部门控制；一般风险和低风险作业由班组控制的分级、分层管控机制，要在人员集中场所以及门岗位置动态显示区域风险和作业风险辨识四色空间图，以便于各级管控责任人员进行履职监控。④要将风险辨识成果指导隐患排查治理工作，根据风险管控等级决定电站设备、设施、场所以及作业面隐患排查频次和人力配置，将隐患排查作为风险管控的后续措施[4]。要将隐患排查工作与日常巡视、检修维护、设备运行分析、值班监控等工作相结合，与信息化运用手段相结合，按照风险大小，不分时间、不分地点、不拘形式、全员参与，最大限度排查出安全隐患。

2.3 双重预防机制建设要与应急管理相结合

GB/T29639-2013《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》中对于风险评估的规定，涵盖了对企业危险源的辨识，可能发生事故的类型及后果、范围评估、防控措施等，这与双重预防机制建设中有关安全风险辨识与管控要求是一致的，且《实施意见》中也要求针对风险制定应急措施。因此，应将风险辨识成果用于相应应急预案编制中，将应急预案视为风险管控失效的后续管理措施，把预案中的应急预警、应急响应、应急保障等作为风险管控的应急专项措施[5]。在具体操作过程中，可以针对判定为重大、较大风险的危险源编制专项应急预案，判定为一般风险的编制现场处置方案。同样，根据事故隐患判定等级、可能性及后果、影响范围等因素综合考虑，对重大隐患应编制专项应急预案；对暂不具备处理条件的一般隐患，可编制专项应急预案或者现场处置方案。在形成安全风险和隐患治理清单时，应将对应的应急预案或者现场处置方案作为管控措施之一，并在电厂安全风险空间分布图以及事故隐患公告中予以展示。这样，就能将风险管理、隐患管理、应急管理在实际操作过程中进行有机结合，避免这些安全管理的基本内容仅以名词概念或信息孤岛的形式存在，有利于各级安全生产管理人员掌握和运用。

3 双重预防机制建设持续改进方向的探讨

尽管双重预防机制建设在水电企业中得到较好的实践，取得良好的效果，积累了一定的经验，但是，还存在一些问题需要在政府、行业以及企业层面得到进一步研究和解决。

（1）首先是国家层面，目前相关规定对事故隐患仅分为一般事故隐患和重大事故隐患，且根据危害性、整改难易度和时效性进行区分、定义，其定性程度多，定量性不够，尤其是在整改难度上重点强调是否停产，造成水电企业在运用过程中不好把控。比如，一些装置违章或行为违章隐患，可能造成重大人员伤亡或者财产损失的，实际很容易整改，但又不满足停产停业以及整改时限长的特点，按规定就不能判定为重大隐患。另外，通过双重预防机制建设，对安全风险和事故隐患的关系已经做了界定，隐患排查也属于风险管控措施，事故隐患是风险管控措施失效的产物。所以，应当把事故隐患定义和分级与安全风险定义和分级进行重新梳理、衔接，甚至进行整合，从概念源头消除管理过程中“两张皮”的问题，避免企业在实施过程中造成工作上的重复。

（2）行业层面，国务院安委会办公室《实施意见》是一个纲领性文件，具体落实到不同行业、企业中，对于安全风险辨识、分级和事故隐患判定又是千差万别，有必要根据行业特点进行规范。如水电行业可以对电站风险点的确定，危险源的辨识内容、评价方法、风险等级分值，风险管控措施分类等进行统一规定，以便进行行业对标与监督管理。2017年，国家对部分行业重大隐患判定标准做了规定，对涉及违法、违规、违章的设计、施工、运营、作业行为和异常状态直接判定为重大生产安全事故隐患。水电行业可结合国家有关安全风险与事故隐患管理的要求，对《电力安全隐患监督管理暂行规定》进行完善，使之更符合双重预防机制建设的要求。

（3）企业层面，应着重解决风险辨识与分级准确性判定的问题。要建立专家系统，对危险源可能产生的后果与可能性进行统一、准确的判定，对风险进行有效分级，并在应用过程中持续改进和提高。要充分利用信息化手段，将风险辨识、分级管控措施及隐患排查治理工作程序与各个岗位职责、日常工作进行有效集合，增加其可操作性和实施便利性[6]。要研究水电企业风险分级、四色分布图与政府要求的风险等级信息报送之间的对应关系，可实施“不对称”管理方式，即企业内部管理可以提高风险等级划分、管控和预警，做到既符合企业从严管控的具体要求，又符合政府部门风险信息报送和管控的通用要求。

4 结语

安全管理的核心是风险管控，目的是消除隐患，遏制事故，国内安全生产领域推出双重预防机制建设符合当前安全管理现状要求。水电行业在开展安全管理体系建设过程中应紧紧抓住风险管理这一核心要素，有效融入水电企业日常安全管理过程，在电站内开展危险源辨识、风险分级管控、隐患排查治理、应急管理等工作时要努力做到有机统一。要通过双重预防机制建设实践和探索，发现和解决安全体系、机制建设过程出现的问题，持续改进，不断提高企业、行业的安全管控水平。