万里碧道：生态文明背景下广东河湖水系水-岸协同治理的探索与实践*

马向明，赵嘉新，魏冀明 ，胡秀媚 ，文 艳

引言

流域是最基本的生态单元，具有生态完整性[1]，也是一个自然过程与经济过程相互影响的相对独立的自然经济社会综合系统，其上、中、下游在自然特性、经济分工、文化特征、城乡形态等方面既有差异又有关联，共同构成了一个多维度的经济社会区域[2]。河流是流域生态系统的基础，也是人类社会发展的基础，这意味着河流是受人类活动干扰和影响最为直接和敏感的地区。正因为河流生态的重要性及与人类生活关系的密切性，河流的治理就成为了生态文明建设的重要内容。

广东地处珠江下游，北倚南岭，南邻南海，水网密布，水系发达，地势北高南低，河流大多自北而南流入南海。境内以珠江流域（含东江、西江、北江和珠江三角洲流域）及独流入海的韩江流域、粤东沿海诸河和粤西沿海诸河为主，流域面积占全省面积的99.8%，共有河流2.4 万多条，总长度超过10 万km。自古以来，广东社会经济的发展与河流水系密不可分。七大流域孕育出不同的文化，西江流域孕育了广府文化，北江和东江流域孕育了客家文化[3]，韩江流域孕育了客家和潮汕文化。2018 年全省水系周边2km 范围内有耕地16724km2、建设用地15023km2、活动人群8035 万人、各类企业569 万家，分别占全省的71%、82%、80%、85%1）。发达的河湖水系和充足的水资源为广东经济社会发展提供了重要保障。

一方面社会经济发展与河流水系关系密切，另一方面广东长期以来面临着频繁的洪患、台风、风暴潮等灾害威胁。建国以来广东基本建成防洪、防潮、排涝、灌溉、发电、供水、航运、压咸等功能较为健全的水利工程体系[4]。尽管如此，广东治水仍存在着一系列问题和挑战。改革开放40 多年快速的城市化、工业化对全省水生态环境造成极大冲击。如粤港澳大湾区已成为世界人口密度最高的大湾区2），但珠三角水系沿线用地低效，一半以上三旧改造用地集中在水系沿线500m 范围内3），这些低品质的水岸利用对河网水质造成严重影响。2016年住建部和原环保部联合公布的全国黑臭水体排查结果显示，广东省城市黑臭水体个数排全国第一[5]；而极端天气变化对全省河口及海岸地区造成极大的安全威胁。传统治水模式难以应对新时期日益复杂的水治理问题。

河流的状况与流域的健康密切相关。国际先行国家在实践中逐步认识到河湖水岸协同治理的重要性。英国泰晤士河在1852年至1955 年，河流治理从污染治理向生态修复转变，并在1975年后提出以产业升级和经济模式转型推动水岸协同治理[6，7]。莱茵河通过成立保护莱茵河国际委员会（1976 年），实施1987年的生态修复行动计划、1992 年的鲑鱼行动计划、2000 年的欧盟水框架指令、2020 行动计划等，建立对水质改善、栖息地恢复、防洪安全的综合治理。

国内学者对河湖水—岸协同治理的理论、治理实践和治理机制等方面也开展了相关研究。李汉卿通过对协同论、治理理论进行综述认为，协同治理具有治理主体多元化、各子系统协作、制定共同规则和以理性为基础等方面的特点[8]。严登华认为全球治水主要聚焦在洪涝、旱灾、水污染、水生态、水土流失治理等方面，但存在着未能充分融合水循环及多要素过程的自然属性，存在末端治理和过程分离等突出问题[9]。王浩认为水治理背后的科学基础是“自然—社会”二元驱动力作用下的流域水循环及其伴生的水环境、水生态过程的演变机理[10]。

国内外的实践证明，河湖水系的水—岸协同治理，首先要靠制度创新来实现。黄河和海河通过统筹流域和区域，建立了水陆协同的治理路径。黄河流域的治理重点关注水土保持与生态恢复、水资源保护与“四水四定”发展、水沙调控与地上“悬河”治理、生态产品与生态补偿、高质量发展等领域[11]；在京津冀区域协同发展战略下，海河流域的治理通过统筹流域治理目标、建立流域管理机制，形成协同发展一体化水污染治理模式和长效补偿机制[12]。但最终，目标和理念，需要通过项目实践来实现：浙江通过开展“五水共治”项目行动，来实现多目标协同治理的治水，以治污水为重点，排涝水、防洪水、保供水和抓节水“四水”共同推进[13]；上海黄浦江通过“三道贯通”项目的推进，在城市化地区建立规划控制、土地运作、市政建设等方面协同的综合治理的方式[14]，从而在城市水与岸实现生态、景观、文化、空间品质和功能5 个方面的整体提升[15]。广东结合自身的条件和发展状况，提出了通过“万里碧道”项目的实践，来实现水—岸协同治理。

本文从分析广东治水历程、现状存在问题与挑战出发，剖析生态文明思想下广东河湖水系“水—岸”协同治理的新探索——“万里碧道”实践的现实逻辑和创新点。

1 背景

1.1 广东解放后治水历程

广东兴修水利历史悠久。据记载，广东最早在东汉时期就在乐昌县整治北江支流武水，珠三角地区最早的记载是宋至道二年（996年）在高要县修建西江榄江堤[16]。古时韩江因韩愈在潮州的治水而得名，解放后周恩来总理亲自批示开展东江引水工程解决香港饮水问题，都表明了广东江河治理与社会经济发展的高度相关性。新中国成立以来，广东治水历程大致可分为以下三个阶段：

（1）以工程水利为主的传统水利阶段（1949～1978 年）

新中国成立后，水利建设百废待兴，处于主要以工程水利为主的传统水利治理阶段。从初期的堵口复堤，联围筑闸，修复水利，保障基本生产需求；到中期发展灌溉排涝工程，稳定生产及经济发展创造基础条件；其后进行大中小型工程相结合，水利建设大发展，基本形成全省水利工程防御的总体格局。1963年先后为香港、澳门供水，改善同胞用水问题；通过一系列流域综合治理规划和水利科学技术提升，全省水利安全格局进一步提升，为城市发展奠定了安全基础。

（2）注重流域及污染治理的资源水利阶段（1978～2012 年）

改革开放以后，我国水利界重新审视过去水利工程的成效，逐渐重视水资源的自然属性，加强对水资源的保护及社会经济协调发展。通过开展一系列流域规划修编，提出现代水利治理的思路，主要注重流域及污染治理。1999年时任水利部部长汪恕诚提出“要搞好面向21 世纪的中国水利，必须实现工程水利到资源水利的转变”[17]。

20 世纪90 年代开始，城市快速发展及扩张，这个阶段的河流治理有三个突出特点：一是继续完善流域防洪工程体系；二是加强对水资源的保护和治理；三是加强水权相关制度建设。城市的扩张及经济的快速发展，污水治理普遍滞后，大量污水超标排放，造成河流及流域性污染，整体生态环境受到影响，排污治污成为城镇及近郊河流治理的重要内容。2002 年《中华人民共和国水法》的出台，明确了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用。

（3）注重生态环境综合治理的生态及智慧水利阶段（2012年后）

2012 年以来，国家提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针。而广东的发展经历世界金融危机的洗礼后，提出了创新驱动发展的新战略。广东省进入新的发展阶段，特别是珠三角地区逐步进入创新驱动的发展阶段，对区域环境和城市品质提出更高的要求。本阶段水利治理在满足水安全、水资源、水环境等基础上，对水生态、滨水空间的环境品质提出了更高要求。

同时，广东省开展建立河长制湖长制，稳步破解了“九龙治水”困局，在治水兴水工作中协同系统治理的成效逐步显现。2016年以来全面推行及持续实施“五清”和“清四乱”专项行动、“让广东河湖更美”大行动，广东河湖治理体系和治理能力不断升级，各地也涌现一批包括茅洲河、华阳湖等新时期治水的成功典范。

1.2 问题与挑战

（1）快速工业化和城市化对水生态环境造成极大冲击

历史上，广东的城市都是依江河而发展。改革开放后，珠三角以香港为中介，通过“三来一补”加入到全球生产网络，以河湖水运为载体的基础设施迅速地被空港、海港、高速公路、高速铁路、轨道组成的现代交通网络取代。区域和城市交通基础设施、水电工程和防洪工程等大规模建设，保障了工业化和城市发展，却改变了城市与河湖水系相互依存的关系[18]，对河湖水系生态和环境造成一系列问题：

一是水资源供给能力与经济社会发展不平衡。如珠三角用全省34%的水资源量供养全省62%的人口，产出全省81%的GDP4）。人口和产业的过度聚集，造成生活用水与生态用水的冲突。

二是河道空间受到挤压，防洪能力提升和生态改善都受到空间紧张的限制。经济导向下开发活动占用河道行洪空间。东江、西江、北江、韩江、鉴江等大江大河干堤和珠三角网河区堤防尚有23%未达标。

三是河流水生态受影响。防洪工程大幅度地改变河流物理形态。部分水电站、水闸无法保持一定的生态流量下泄。如东江目前建有的13 座水利枢纽对鱼类洄游通道产生阻隔。河道自然岸线恢复程度有待提升，截止至2019 年，东江、西江、北江、韩江干流自然岸线约占55%，珠三角的骨干水系自然岸线占37%。对鸟类、鱼类的栖息地、迁徙通道、洄游通道的保护和修复仍需要提升，全省内陆河道仅存287 种鱼类，41 种已不复存在1）。

四是水岸地区低效利用，环境污染治理任务艰巨。全省近40%水污染负荷集中在广州、深圳、东莞、佛山等地区。珠三角地区水系500 米范围内三旧用地占珠三角总量的54.9%。沿水的“三低”企业造成水体污染反复，部分跨界河流水环境治理形势依然严峻。另外，滨水公共空间供应不足。但珠三角的自然岸线占比仅为37%，城市边缘大量的工厂、码头等生产岸线以及高等级道路等侵占水岸空间，阻隔滨水地区的连通。

（2）极端天气频发对河口及海岸地区造成极大的安全挑战

广东地处热带、亚热带季风气候区，雨量充沛，暴雨强度大，每年4～9 月水量占年总水量的80%。广东是我国受热带气旋影响频数最多的省份，根据1949 年至2019 年的统计，影响珠三角登陆的台风以上级别的气旋共193 个，年均2.72 个1）。沿海地区堤防和海堤受到极端天气的考验，西江、东江、韩江干流堤防整体达标率不高，百年一遇标准堤防长度占比仅12%。县级以上城区防洪达标率76%，大湾区现状堤防标准为50～200年一遇，与世界其他三大湾区100～500年一遇的标准仍有差距。中小河流治理任务繁重，全省仍有近万公里的中小河流仍需治理。

随着全球气候变化，沿海地区受到的安全威胁上升。2013年8 月《Nature》刊登的《未来洪灾给海岸大城市带来的损失》预测，广州是未来受到经济损失及其占当地GDP 的比重均最大的城市。按南沙的实测资料，1960年以来南沙潮位站测出最高高潮位从2.0m 上升至3.2m，相当于防洪标准从50 年一遇上升到100 年一遇5）。但海堤建设标准偏低，达标率仅57%，应对超强台风暴潮能力不足。

部分水库水闸安全隐患多，安全度汛风险高，亟需除险加固；山洪治理滞后，已列入《全国山洪灾害防治项目实施方案》的重点山洪沟仍有35 条未治理，防汛薄弱环节仍是威胁人民群众生命财产安全的重要隐患。

1.3 小结：传统治水模式难以应对日益复杂的水治理问题

广东在解放后，通过治水来支持社会经济的发展，取得丰富的成绩，但仍存在诸多问题。问题存在的原因是多方面的：从流域层面看，由于经常面临河流的上下游、左右岸归属不同行政区域管辖，各地政府往往基于自身利益，产生对流域环境资源过度竞争开发利用、协同治理缺失的“公地悲剧”[19]；从空间层面看，往往污染在水里，但问题在岸上，水陆治理缺乏协同联动；从管理层面看，由于涉水管理部门包括水利、住建、生态环境、自然资源、交通运输、应急管理等，各部门制定重点不一、时间不同步的治水计划，导致治水工作多头分散、标准各异、时序不一，难以形成协同效益。因此，传统治水模式难以应对日益复杂的水治理问题，必须协调好河流的自然属性与社会属性之间的矛盾，必须建立强大的工程体系与管理体系来实现[20]。

十八大以来，我国把生态文明建设摆在前所未有的重要位置。2018 年4 月，***在深入推动长江经济带发展座谈会上提出，要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程。以长江流域、黄河流域为突出代表，在生态文明建设新时期国家重点以流域系统治理为重要抓手，以流域为基本生态单元统筹山水林田湖草等生态要素系统治理，开展一系列重大生态修复和环境保护工程。面对新形势、新问题和新挑战，广东的水治理需要有新理念和新突破。

2 万里碧道：广东协同治水新探索

2.1 已有经验与启示

在2012 年后的广东水治理实践中，有两个案例十分具有示范意义，一个是东莞麻涌镇华阳湖的治污实践，展现了通过治水实现地方经济转型升级的路径：20 世纪90 年代，曾是鱼米之乡的麻涌镇因发展化工、电镀和洗水漂染等产业，加之禽畜养殖业产生大量废水、生活污水直排，导致河涌淤塞、发黑发臭。2012年东莞市以“水乡片统筹发展”为载体，以华阳湖为突破点开展水污染治理，一是通过清拆非法禽畜养殖场等整治环境；二是建设截污管网、污水提升泵站和污水处理厂，整治私设排污口；三是对河涌进行清淤疏浚，水系连通；四是开展生态修复、提升沿线景观绿化、建设滨水绿道，建设湿地公园；五是开展周边土地整治和产业升级，淘汰“两高一低”产业，把华阳湖打造成为聚焦新型产业的重大平台，重点引进文化创意、科技研发、主题办公、总部经济等产业，形成新的经济增长极[21]。

另外一个案例是深圳茅洲河的治理。茅洲河是深圳与东莞的跨界河流，茅洲河的治理实践展现了从河道治理向流域的“水—岸—城”共治进行转变后取得的巨大成效。改革开放后茅洲河流域“三来一补”加工业发展迅速，河流污染日益严重。随着深圳经济的转型升级，市政府开展茅洲河治理主要经历了三个阶段：第一阶段以防洪排涝为主（2007～2010 年），以河道清障、岸线综合整治、水库建设等，达到相应防洪排涝标准，但水环境问题仍未解决；第二阶段以末端截污为主（2010～2015 年），通过茅洲河干流及部分支流综合整治，以及污水厂、干支管网完善等市政设施工程，但系统性不强，仍然陷入“边治理、边发展、边污染”的困局；第三阶段开展全流域系统治理（2015 年开始），深圳联合东莞成立全流域综合整治领导小组，对流域的全要素进行治理，把建设生态美丽河湖与促进产业转型升级协同推进。

从国际综合治水的经验来看，治水的发展从早期的防洪、发电、灌溉或治污等单一目标治理转向流域系统治理和全面可持续发展[19]。后工业发展时代世界各地滨水地区的城市更新经验表明，在治水的同时提供良好的滨水景观环境，将景观基础设施作为触媒带动周边地区的发展是一种行之有效的方式和途径。作为景观都市主义的经典案例，美国洛杉矶河复兴计划，将其从一条完全被渠化成行洪通道、污水排放地、垃圾倾倒场等的河流，转变为具有调蓄防洪能力的水道系统、城市内部生态斑块和市民休憩的公共开放空间、整合城市中异质社会和生态环境的河流，实现城市生态、经济、文化的共同发展[22]。又如巴黎塞纳河先后制定了《塞纳河长期利用宪章》（1978年）、《土地分区使用规划》（1989 年）、《巴黎市区塞纳河美化计划》（1997 年）等，推进两岸土地从工业向娱乐商业转型、保护城市历史景观、鼓励休闲亲水活动、加强河道的运输功能等，形成贝西地区、左岸地区、塞根岛—塞纳河岸协议开发区等城市更新项目[23，24]。东莞华阳湖和深圳茅洲河的治理案例，显示了国际经验在广东是可以借鉴实施的。

由此我们得到启示：一是治水目标要从单目标治理转向综合治理。要从源头进行治理，统筹水、产、城空间，促进产业转型升级，推动水系综合治理，营造宜居滨水环境，实现整体提升；二是要从河道治理向流域治理转变。防洪、治污、生态保护等问题需要从流域视野进行研究，提出整体性的解决方案，系统开展水治理；然而，综合水治理涉及领域的多样性和政府管理的复杂性，导致管理的碎片化和机构之间的协同失灵[25]。因此，第三是要从部门分治向协同治理转变。

2007 年无锡在对太湖的富营养化治理中，提出实行河长制，旨在加强各级党政领导负责推进。河长制的基本理论基础分为水文学、水资源、水环境、水法律4 个方面，建立技术标准体系、行政管理体系、政策法规体系[26]，主要目的是解决流域治理中面临的上下层协同不力、跨部门协同困顿、政社协同合作尴尬、协同治理手段缺如与失当等问题[27]。广东于2017 年全面建立河长制，形成省、市、县、镇、村五级河长，涵盖自然资源、住建、交通等23 个部门，形成多层次全方位的河湖管理系统，为综合治水提供了制度保障。

2018 年6 月，广东省委十二届四次全会提出整治河道水网，以新的思路、新的理念开展治水：依托省河长制，建立高位统筹的治水领导小组，加强政府部门间及与社会的协同，建设水碧岸美的广东万里碧道。于是，广东河湖水系的治理进入到一个新阶段。

2.2 万里碧道的内涵与主要任务

广东地区河网密度高，城市化水平也高，人口产业密集。如珠三角已是世界最大的都市连绵地区[28]，在明确了万里碧道建设的理念和目标后，经过对国内外治水经验的总结以及与广东实际的结合，确立了广东综合治水的目标和方针：以流域为对象，以河流为抓手，以水—陆协同治理为手段，优化国土空间布局，支撑高质量发展，促进城乡融合。由此，形成了广东万里碧道的概念：万里碧道是以水为纽带，以江河湖库及河口岸边带为载体，统筹生态、安全、文化、景观和休闲功能建立的复合型廊道。通过系统思维共建共治共享，优化廊道的生态、生活、生产空间格局，形成碧水畅流、江河安澜的安全行洪通道，水清岸绿、鱼翔浅底的自然生态廊道，留住乡愁、共享健康的文化休闲漫道，高质量发展的生态活力滨水经济带（图1）。

图1 万里碧道“三道一带”示意图

碧道是一项生态工程、民生工程和经济工程，包括了“5+1”重点任务：即水资源保障、水安全提升、水环境改善、水生态保护与修复、景观与游憩系统构建五大建设任务和共建生态活力滨水经济带一项提升任务。“5+1”任务层层递进，是在巩固水资源保障、水污染防治和防洪减灾建设成果的基础上，推进水生态保护与修复、景观与游憩系统建设，并推动沿岸滨水经济带的提质发展。

因此，结合河流沿线的发展阶段，碧道的建设过程分为稳固基础、建设成型、发展成熟三个阶段。稳固基础阶段以政府为主导进行水资源、水安全、水环境等基础建设。建设成型阶段以政府主导，企业参与，重点开展水生态保护和修复、景观与游憩系统构建。发展成熟阶段通过政府引导、市场发力，推动城市基础设施建设，促进乡村和郊野地区全域旅游、乡村振兴的发展，逐渐形成高质量发展的生态活力滨水经济带。

碧道按所处河段周边环境，分为都市型、城镇型、乡野型和自然生态型四种类型。结合河流水系、周边城乡建设及功能特点，各类型碧道建设任务总量和重点各有侧重。都市型碧道注重公共服务功能以及亲水性业态的复合；城镇型碧道在满足居民康体休闲需求的同时，强调生态功能，凸显地域特色。乡野型碧道尽量保留原生景观风貌，减少人工干预，以大地景观的多样性满足各类人群的休闲需求。

2.3 全省碧道的建设蓝图与计划

《广东万里碧道总体规划（2020-2035 年）》在2020 年8月获得了省政府的批复。其成果包括1 个规划文本、1 个总报告、8 个专题研究和7 个分江研究报告。

《总体规划》立足广东水治理的问题，以碧道建设促进高质量发展为目的，落实“一核一带一区”区域发展新格局，结合各类自然生态、历史文化资源点和重要城市功能区，构建“湾区引领、区域联动、十廊串珠”的万里碧道总体特色格局（图2）。

图2 广东万里碧道建设总体特色格局图

碧道建设以珠三角地区为重点，建设国际一流水岸，打造宜居宜业宜游的魅力碧道网，引领全省水生态环境治理、高品质人居环境建设和高质量滨水经济带发展。粤北片区发挥生态优势，围绕山涧溪流和大江大河，打造秀丽河川；粤东片区发挥文化资源优势，打造历史文化长廊；粤西片区发挥生态田园和海洋特色，打造锦绣生态田园和魅力蓝色海湾。

规划提出“三年见雏形、六年显成效、十年新跨越”的建设目标：一是开展试点先行。建设“1+10”省级碧道试点，积极探索和积累试点经验，示范带动全省万里碧道建设；二是突出重点。近期（2020-2022 年）全省开展建设的5200km 碧道中，珠三角九市开展建设的长度占64%，粤东西北地区因地制宜开展建设。到规划期末，建设形成珠江活力都会碧道、深圳现代都市示范碧道、环湾滨海碧道、岭南田园水乡碧道、潭江侨乡碧道、东江饮水思源生态长廊、西江大河风光黄金水道、北江南岭山水画廊、韩江潮客文化长廊、鉴江画廊魅力蓝湾等十条特色廊道，彰显广东美丽河湖。

3 万里碧道建设的战略目标和创新

3.1 万里碧道建设的战略目标

万里碧道建设是广东贯彻落实生态文明建设、践行流域系统治理的重要抓手。因此，万里碧道的建设设立了以下三个总体性的战略目标：

（1）从生态完整性和流域系统性出发，构建生态、韧性安全的河湖水系

十九大明确提出要加大生态系统保护力度，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。因此，构建生态、韧性安全的河湖水系是万里碧道建设的第一目标：

构建河流生态廊道完善生态安全格局。广东是一个独立的地理单元，重要山体、湿地、水库形成重要的生态斑块。从景观生态学“斑块—廊道—基质”理论来看，河流水系是天然的生态廊道，能有效连接生态斑块和基质形成生态网络。万里碧道建设强调河流的连通性，保障水资源，改善水环境，保护修复水生态，构建自然生态廊道和生物多样性保护网络，划定省、市主要河道及其他河道生态缓冲带，优化全省生态安全格局。

建设安全行洪通道完善防洪安全体系。广东主要流域的防洪体系基本建成。但大江大河干流、中小河流河堤及海堤仍面临堤防达标率偏低、险工险段多等问题。因此，万里碧道建设强调以流域为单元完善主要江河湖库及河口地区防洪（潮）排涝体系，充分发挥流域的自然调节能力，整体提升流域的综合调节性能，提升水安全，增强河湖水系应对极端天气引发洪涝灾害的能力和韧性，保障区域防洪（潮）排涝安全。

（2）发挥河流水系的多元价值，建设人民美好生活好去处

世界银行的报告称“河流，尤其是城市中的穿越河流对于良好生活质量的营造，具有决定性影响”[29]。***总书记提出良好的生态环境是最普惠的民生福祉。在上海杨浦区滨江公共空间杨树浦水厂滨江段考察时提出“要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境”。因此，万里碧道建设的第二个目标是发挥河流水系的多元价值，建设人民美好生活好去处：

建设文化休闲漫道成为人民美好生活好去处。广东气候炎热、潮湿，而水岸地区具有良好的通风条件，因此广东人更是具有亲水的天然属性。万里碧道建设强调从群众需求出发，充分挖掘恢复河流水系的重要生态、文化和景观等多元价值，沿河湖水系建设文化休闲漫道，提供优质、美丽的生态产品，改善城乡生活环境品质，构建“融入自然、品味文化、共享健康”的景观与休闲游憩网络，引导人们亲近自然，形成绿色健康的生活方式，建设成为人民美好生活好去处，使河流水系成为造福广东人民的幸福河。

（3）水岸共治，建设高质量发展的生态活力滨水经济带

“绿水青山就是金山银山”要求保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。因此，在新常态转型发展的背景下，万里碧道建设的第三个目标是通过优化空间格局，水岸共治，建设高质量发展的生态活力滨水经济带：

共建高质量发展的生态活力滨水经济带。万里碧道建设强调建设“安全行洪通道、自然生态廊道、文化休闲漫道”的同时，以治水倒逼治产、治城，水岸共治，促进城市更新、产业转型升级，以优质的滨水空间环境激发知识、创新等新经济活力，引领旅游消费升级和亲水性产业发展，在城市地区联动交通基础设施和公共服务设施建设，在乡村和郊野地区联动全域旅游、乡村振兴，最终形成功能复合、“水—道—产—城”和谐互促、高质量发展的生态活力滨水经济带。

3.2 广东万里碧道的创新

万里碧道是生态文明思想下广东河湖水系治理的新探索，标志着广东治水的新高度。它的创新可以从理念创新、制度创新和设计创新三方面来体现。

（1）理念创新：全面认识河流水系价值，创新河湖治理新理念

行动，来源于认识。万里碧道的创新，首先在于治水理念的创新。碧道理念的创新表现在：

全面、系统地认识河流水系的多元价值。发达国家对河流综合价值的认识较早，20 世纪60 年代美国率先颁布了《自然与风景河流法案》，对河流的自然景观立法进行保护；新西兰通过《水体保护命令》以保护河流的景观和生态价值；加拿大建立了“遗产河流系统”以维护河流的文化价值；日本实行“近自然河川工法”，以突出河流的生态价值；荷兰在应对气候变化背景下提出“给河流以空间”的理念，将防洪与生态、经济需求相结合[30，31]。国内学者近年也对河流的价值开展了研究，指出河流具有供给、生态、经济、文娱等多元价值[32，33]。万里碧道的理念和内涵的提出是基于全面、系统地重新认识河流水系价值。自古以来，河流水系为人类的生产生活提供了水源、养殖、运输等功能，因此，河流水系具有经济价值；但是也应看到，河流是流域生态循环系统的重要一环，生态价值是河流更基本的功能；其次，广东密切的人水关系留存了各个历史阶段社会活动的遗迹，河流还具有历史人文价值；更为重要的是，广东城市人口密度高，随着百姓对休闲活动需求的增加，河流水系为城市居民提供了融入自然、体验历史、感受当地特色的优良场所，是公众开展户外活动的连续线性公共空间；而河流融合人文、自然的独特景观价值，使得河流沿线的滨水空间是广东城市转型过程中孕育新经济的重要场所，利用好滨水景观可以促进城市更新，对助力城市产业转型升级具有十分重要的意义。因此，水系的治理，不能把安全第一的原则简单化为安全唯一，还需要综合地发挥利用河湖水系的生态、景观和文化等多元价值。

通过流域协同、“水—岸”共治，促进“社会—生态”系统耦合。河流水系同时承担着自然与社会双重功能[34]，社会水循环过程和人对土地自然开发利用过程深刻影响着自然水的循环[35]，水的问题既与流域社会经济相关，也与自然系统的完整性相关[36]。因此，水的治理本质上是“自然—人工”二元水循环关系的处理和调整的过程。既然广东水环境问题是“污染在水里，问题在岸上”，那把治水与治岸相结合，发挥滨水景观的作用，把景观都市主义引入到滨水地区的城市更新中。以景观作为媒介带动周边的转型，从而引导整个地带新的经济模式和新的生活方式的形成。万里碧道规划建设强调以流域为单元，将治水与治岸联动，在完成水安全、水环境、水生态等基本任务基础上，通过水岸景观与游憩系统构建为人们提供良好的水岸景观和公共活动空间，吸引市民在此活动而成为义务的监督者，同时以景观环境为牵引带动了沿岸产业的升级、吸引新的产业经济要素在此集聚，推动沿岸土地用途更新，形成对水环境更友好的经济形态，以治水优化生态促进陆域转型发展，形成“自然—人工”二元水的良性循环，从而实现“社会—生态”系统相互促进和耦合。

依托河流水系改善城市的宜居性，是一种“基于自然的解决方案”（NBS）。广东城镇普遍开发强度高，如何为城市居民提供更好的休闲空间，既是城市提升竞争力的需要，也是以人们为中心的施政理念的体现。2010年广东在珠三角建设绿道网，就是希望通过绿道网为城乡居民提供更多户外活动空间，并促进城乡之间的交流和融合。其实，广东绝大多数的城市城区都有河流经过，在珠三角和潮汕平原，更是河网密布。流经城市的河流，把城市与自然连接在一起，也把城乡链接在一起。沿着河流水系进行绿道网络的建设，是广东改善城市宜居性，促进城乡融合的基于自然的解决方案。万里碧道强调在治水的基础上，沿河流水系建设基于自然和文化基础的休闲漫道，沿河流水系为城市提供户外休闲网络，是NBS 的广东实践。

（2）制度创新：依托河长制进行协同治理，建立“1+3”的顶层框架

河流水系的治理涉及上下游、左右岸、不同主体、不同地域，因此推动水—岸协同治理首先要进行顶层设计。广东省委省政府依托河长制，创新构建万里碧道“1+3”的顶层架构：即由省委、省政府印发《中共广东省委 广东省人民政府关于高质量建设万里碧道的意见》，同步开展配套政策、规划编制、技术标准3 个体系建设。通过1 个意见高位统筹，对全省万里碧道建设做出总动员、总部署；通过3 个体系建设为全省万里碧道建设提供全面的配套政策、规划编制和技术标准支撑（图3）。依循治理目标协同、治理部门协同和政策工具间协同的现实路径，建构起与新制度环境相匹配的政策工具箱[37]。

图3 广东万里碧道顶层设计框架体系示意图

颁布《意见》高位统筹，对全省万里碧道建设做出总动员、总部署。2020年7 月28 日，省委省政府正式印发了《中共广东省委 广东省人民政府关于高质量建设万里碧道的意见》（简称“《意见》”），对全省万里碧道建设做出总动员、总部署。《意见》重点对碧道规划建设工作提出总体要求。一是坚持科学规划布局，注重遵循规律整体谋划，注重系统治理协同推进，注重开发保护一体统筹；二是因地制宜打造碧道网络，通过分类推进，分区打造，加强对十条特色廊道的建设，推进滨水经济带的形成；三是完善政策配套，从用地保障、项目审查审批程序和财政金融支持等方面提出政策的支持；四是强化组织保障，通过加强对各级党委和政府的要求，强化部门协同推进，加强宣传营造良好气氛，并鼓励社会参与。

制定配套政策，强化部门协同和政策支撑。在《意见》精神的指导下，省河长办开展了配套政策的研究，以推动部门协同推进碧道建设。2020 年10 月广东省人民政府转发了省河长办《关于支持万里碧道建设的政策措施的通知》，从用地支持保障、优化项目审查审批程序、统筹碧道建设与河道管理保护、加大财政金融支持力度等方面提出相关的工作要求。一是指导各地市加强部门的横向协调，推进碧道的落地实施，如将碧道空间范围纳入市、县国土空间规划，为碧道建设提供空间保障；二是明确相关工作推进的责任单位，如完善审查审批机制，结合工程建设项目审批制度改革开展并联审批、并联审图等工作机制；三是将部分省管事项适度下放至地级市，如进一步简化洪水影响评价审批程序。

建立规划编制体系，构建全省万里碧道建设蓝图和实施计划。结合各级政府事权，省政府构建了“省级总体规划—市级总体规划—单条碧道设计”的规划编制框架。省级总体规划是推动全省万里碧道工作开展的纲领性、指导性文件，是各地制定本地区碧道建设专项规划和实施计划，因地制宜开展碧道建设工作的依据。市级总体规划由各地级市结合地方的碧道建设需求和任务组织开展编制，其主要在本市相关工作的基础上，结合地方生态本底、社会经济发展要求，建立各地市的总体特色格局，制定总体建设任务和建设计划。市级总体规划将省级总体规划的精神、要求进行深化细化，是指导工程建设项目的重要指导文件。单条碧道设计是指导具体碧道建设的重要依据，应结合其所在地域的自然生态特征、历史文化特征和城乡建设特征，处理好保护与开发的关系，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。碧道设计按照“规划一步到位、建设分步实施”的模式，加强多专业协同设计，应包括可行性研究阶段、初步设计阶段和施工图阶段三个阶段。

形成技术标准，对万里碧道提供全面的规划设计技术指引。为指导万里碧道规划、设计、建设和实施管理，保障万里碧道建设顺利实施，省河长办组织开展了一套万里碧道技术标准（指引）的制定，包括：《广东万里碧道试点建设指引（试行）》《市域碧道建设总体规划编制指南（暂行稿）》《广东万里碧道设计技术指引（试行）》《广东万里碧道建设评价标准（试行）》《广东万里碧道导向标识设计导则》。

（3）设计创新：利用河流四维属性创新跨专业协同、过程适应的设计范式

基于河流四维属性划分时空“路权”，立体化、复合化地利用河道空间。河流廊道的复合利用，意味着更多的功能要复合在河流廊道。但是，经历人类数千年的开发，许多河道的空间范围已被限定。碧道在规划设计上的创新，建立在对河道特性的科学认知的基础上。1980 年，Vannote 等提出了河流连续体概念，用于描述河流物理和生物要素沿河流连续变化的动态特征。在此概念基础上，Ward 将河流生态系统描述为四维系统，即河流生态系统具有纵向（河流上游—下游）、横向（河流的洪泛区—高地边缘过渡带）、垂直（河床—基底）和时间尺度（三维方向的时间变化）[38]。河流水系每年都存在汛期和非汛期的动态变化，时间尺度涵盖了空间上横向纵向垂直向的概念，河流水文过程的时间变化及河流廊道里的动植物生命的时间变化，共同影响着河流生态系统[39]。汛期洪水脉冲流量促进水系连通，为河漫滩输送营养物质，塑造动态栖息地[40]，河槽和滩地主要是洪水、泥沙、生物活动的空间。洪水褪去后，河道水位恢复至常水位线，滩地出露，成为动植物和人的活动空间。

对河流廊道四维属性的认识，为碧道在设计上结合不同频率洪水位来立体化地利用河道空间打开了思路。江恩慧等学者提出流域系统是由行洪输沙子系统、生态环境子系统、社会经济子系统三大子系统组成的复合系统[41]，不同系统之间存在时空差异。在城市交通上对多主体使用的道路采用“路权”来进行管理。路权是交通参与者在一定空间和时间内在道路上进行交通活动的权利[42]，如果将路权的含义稍加延伸，将水、动植物、人和经济活动理解为不同的客体对河流廊道的使用，那么，生态文明价值观下的万里碧道 “三道一带”空间路权优先级应该是水体优先于动植物，动植物优先于人，而人优先于产业或经济活动的空间使用权。

这样，在碧道复合廊道里，空间的使用按四级路权来划分和保障：第一空间路权是水体，河流水域以安全行洪功能为主，要尊重河流网络的自然属性，发挥其行洪、输沙的自然功能，保障水体纵向上的连通、横向上的洪泛过程以及垂直维度的渗透和涨落过程；第二空间路权是动植物，通过水体、河漫滩作为栖息和迁徙的空间，要充分发挥河流流域生态环境功能，强调通过水环境治理、生态流量保障、水生态保护与修复等任务，维育流域内生物群落所需生境与水文泥沙过程，给动植物提供繁衍栖息的场所；第三空间路权是人，通过建设特色节点引导有序地建设滨水游径和公共空间；第四空间路权是产业经济活动，结合城乡发展主要依托陆域带动周边产业的发展。在这样的空间路权使用秩序下，碧道建设要改变过去珠三角大量的沿水边、或者沿河堤建设机动车道的消极现象，提倡将人的路权优先于道路交通等产业经济活动的路权，把市政道路挪至第一街区之后，营造公共开放、积极宜人的滨水空间环境。

重构设计理念、方法和过程，建立协同设计新范式。河流空间的四维属性，河流廊道的四种使用“路权”，要求碧道设计要以新的视角来重新组织设计语言。设计应遵循河流生态系统的规律，以景观水文的视角通过水文适应的设计手段实现治水与景观提升[43]。在生态文明背景下要优先开展河流生态修复[44]，国际可借鉴的经验有“近自然河川治理”“自然河道设计技术”“近自然工事”等等。

碧道设计要遵循水文适应、近自然化、人性化、连续贯通、复合堤防五条原则：充分考虑河流的水文特征，以生态保护和修复为重点，营造具有自然、历史、健康、休闲的人性化场所。同时要强调生态的连续性和人活动的连续性，建立上下游、左右岸的生境连通设计，也要强调休闲漫道慢行优先权的空间保障（图4）。

图4 碧道设计要素空间布局示意图

堤防是碧道设计中最为关键的要素。好的提防设计能为生态过程提供基础构架与界面，兼具防洪（潮）、休闲游憩等多样化的功能。堤线布置在空间允许的情况下应借鉴荷兰还地于河的经验[45]，它使安全更有韧性、生态恢复更有空间：从区域防洪安全评估出发，对有条件地区扩大河流空间，堤线避让生态要素，增强河流原有的泄洪和蓄水能力。堤型的选择要具备功能的综合性，以多级堤形态为好，为生态、休闲游憩等功能设计提供空间。由于堤内、堤外在功能、空间、管理上都具有差异性，因此堤内外设计需要采取不同的策略。碧道设计建立以堤为门轴，堤外以防洪安全、生态修复为主，兼具休闲游憩。堤内以满足休闲游憩功能为主，综合城市滨水公园绿地、滨水道路的慢行空间开展建设，形成协调的水陆环境。

新的设计语言需要更综合的工作组织支撑，需要多专业技术团队系统推进设计与建设。设计团队需要具备“景观、水利、生态”等不同的专业。在前期规划策划与方案设计阶段，以规划和景观设计团队为主，开展流域或者区域范围的总体概念设计；在设计阶段，景观与水利团队相互配合，在满足水利行业规范基础上开展景观设计；在施工建设阶段，加强施工过程管理与施工后的生态修复。注重施工过程中对现有生态价值、文化价值高的指植被的保护，施工后要开展生态修复和景观补充。

树立面对生态和社会演变过程的适应性设计和管理的观念。由于生态系统受外界各种因素的影响而处于不断变化过程中，水岸空间需要适应生态过程进行不断地调整。日本在琵琶湖生态修复实践中设置了短期和长期目标，3 年以解决水资源利用、水质改善和防洪防灾等，5 年进行流域生态系统修复与建设，30 年促进生境空间网格化构建、实现水质和生态系统多样性建设[46]。碧道建设不必全部依赖人工力，要给自然留出空间，让自然做功，进行自我修复与演变，这样既能收获自然所提供的免费生态系统服务，又可收获自然形成的荒野之美[47]。水岸经济带的调整优化也应适应社会发展过程。由于社会经济的发展会面临不确定性，因此工程主体在进行工程管理的过程中必须采用适合的工程风险管理方法,以实现对工程目标的主动控制[48]。

基于生态和社会演进的阶段性，将碧道建设分为了三个阶段：优先建设水资源、水安全、水环境任务，再推进水生态保护与修复、水岸景观和游憩系统，提升碧道综合服务功能，最终建设成为生态活力的滨水经济带。

在碧道建设分阶段演进的背景下，碧道设计和建设特别需要建立全生命周期管理的理念，提高工程的综合效益。由于不同的环节由不同的主体承担，难以对各环节形成有效沟通。需要通过工程流程的整合，提升工程的效率，降低成本[49]。以运维需求指导勘察设计，在项目前期与设计共同制定设计方案。这需要在可行性研究阶段从同一流域或者区域的视角开展多段碧道的概念设计，提出总体要求，并设置阶段性目标，分步实施建设。

结语

广东河湖水系发达，人水关系密切。快速的工业化改变了广东城乡，也改变了广东传统的人水关系。广东水利经历了从“工程水利”到“资源水利”，再到“生态及智慧水利”的发展过程。伴随这一过程，治水思想发生了很大的转变。新时期广东水环境的复杂性和公众需求的多样性，对广东河湖水系的治理提出了更高的要求。万里碧道作为生态文明思想下系统治水、协同水的探索实践，遵循河湖水系的自然属性和社会属性特征，兼顾资源保障、行洪安全、生态完整、休闲需求和经济发展的需要，注重从河流水系的纵向、横向、垂直、时间等四维角度进行系统治理，从思想认识、政策制度、规划技术等三个层面形成了广东河湖水系协同治理的新路径。

万里碧道从2018 年提出，经历了2019 年的政策和规划研究、建设试点，到2020 年底，18 个省级碧道试点先后建成验收，全省已累计建成碧道152 宗共864.2km。通过万里碧道建设带动全省治水理念升级的设想在试点成果中已初步显现。然而，要实现万里碧道建设的总目标—建设广东幸福河、打造新时代广东靓丽的水生态名片、成为***生态文明思想的广东生动实践，不仅需要持续注入人工力，还需要充分利用自然力，让时间做功。

图片来源

图1、2：来源于《广东万里碧道总体规划（2020-2035 年）》；

图3、4：作者绘制。

注释

1）引自《广东万里碧道总体规划（2020-2035 年）》，广东省人民政府2020 年8 月印发实施；

2）《广东万里碧道总体规划（2020-2035 年）》，粤港澳大湾区水域面积3953.60km2、水域占比7.06%、人口密度为1191 人/km2；纽约湾水域面积841.56km2、水域占比2.44%、人口密度为1103 人/km2；东京湾区水域面积579.16km2、水域占比1.57%、人口密度为1191 人/km2；旧金山湾区水域面积445.59km2、水域占比2.47%、人口密度为427 人/km2；3）《广东万里碧道总体规划（2020-2035 年）》，珠三角地区水系沿线500m范围内三旧用地面积为954.4km²，占珠三角三旧改造用地面积的54.9%；

4）引自《广东省水利发展“十四五”规划》，广东省人民政府2021 年9 月印发实施；

5）《广州市珠江堤防整治规划评估报告》（2018 年12 月）。