河道采砂管理现状与对策思考

鲍 军 叶炜民

(1.水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038；2.水利部河湖保护中心，北京 100038)

1 河道采砂管理工作进展

河道砂石是河床的重要组成部分，也是重要的建筑材料。河道采砂广受社会关注，是河湖管理的重点和难点[1]。党中央、国务院高度重视河道采砂管理工作，2016年11月、2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，作出全面推行河长制湖长制重大决策部署，明确要求各级河长湖长牵头组织清理整治非法采砂等突出问题。水利部及有关部门会同各地坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持惩防并举、疏堵结合、标本兼治，切实加强河道采砂管理，强化体制机制法治管理，规范合法采砂，打击非法采砂，全国河道采砂管理秩序总体平稳向好。

1.1 法规制度不断完善

现行法律法规中，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国河道管理条例》对河道采砂许可、河道采砂规划等作出规定；《长江河道采砂管理条例》专门对长江宜宾以下干流河道内从事开采砂石及其管理活动进行了规范；四川、江西、湖北、湖南、广东、广西等六个省份出台了专门规范河道采砂管理的地方性法规。《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》将河道非法采砂入刑。水利部出台《关于河道采砂管理工作的指导意见》，颁布实施《河道采砂规划编制与实施监督管理技术规范》、河道采砂许可电子证照标准，联合国家发展改革委等部门出台《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，联合交通运输部建立河道砂石采运管理单制度等。法规制度体系逐步完善，为河道采砂管理工作奠定了有力的法治保障。

1.2 管理责任全面落实

《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》要求，有采砂管理任务的河道要逐级逐段落实采砂管理河长、行政主管部门、现场监管以及行政执法责任人，县级以上水行政主管部门按照管理权限落实河道采砂管理责任人，并向社会公告。每年主汛期前，水利部商各地梳理更新采砂管理任务较重的重点河段、敏感水域，全面落实采砂管理责任人并向社会公告，其中2022年公告2753个重点河段、敏感水域的采砂管理责任人，2023年公告2906个重点河段、敏感水域的采砂管理责任人。《长江河道采砂管理条例》规定，长江干流宜宾以下河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制，长江水利委员会会同长江宜宾以下沿线确定了采砂管理各级河长、人民政府、行政主管部门、现场监管以及行政执法责任人，每年向社会公告。依托河湖长制平台建立的采砂管理责任体系得到全面落实。

1.3 规划体系基本建立

河道采砂规划是河道采砂管理的依据，是规范河道采砂活动的基础。水利部颁布《河道采砂规划编制与实施监督管理技术规范》，指导流域管理机构、各级水行政主管部门科学规范编制河道采砂规划。长江上游干流、长江中下游采砂规划，黄河、珠江、淮河流域重要河段采砂规划，松花江辽河重要河段采砂规划，漳河干流采砂规划等大江大河重要河段采砂规划全部批复实施，除长江外，其他流域采砂规划均为首次编制，填补了流域河道采砂管理规划空白。据统计，目前全国各地编制批复2600多个采砂规划，有采砂任务的河道基本实现采砂规划全覆盖，为河道采砂管理提供了规划依据。

1.4 监管合力初步形成

部级层面，水利部、公安部、交通运输部建立长江河道采砂管理合作机制，使长江河道采砂管理沟通联系更加紧密；水利部、最高人民检察院加强水行政执法与检察公益诉讼协作，联合发布非法采砂公益诉讼典型案例；水利部、公安部共同制定《关于加强河湖安全保护工作的意见》，强化水行政执法与刑事司法衔接；水利部、交通运输部建立推行河道砂石采运管理单制度，强化河道砂石开采、运输、堆存全过程监管；水利部设立12314监督举报平台，畅通涉砂监督举报渠道，发挥舆论监督作用。流域层面，长江水利委员会与公安部长江航运公安局、交通运输部长江航务管理局签订合作框架协议，长江省际边界河段建立采砂管理合作协议；黄河水利委员会在直管河段构建“河长挂帅、黄委所属有关单位牵头、地方政府有关部门协同、社会监督”的采砂管理联动机制；淮河水利委员会积极推行省界地区河道采砂联合监管模式，先后组织签订《淮河干流苏皖省界河段采砂管理协议》《河南、湖北淮河等跨界河段(水域)采砂联合监管协议》《河南、安徽淮河等跨界河段(水域)采砂联合监管协议》。地方层面，各地依托河湖长制，建立“河湖长+”机制，完善日常巡查监管制度，积极运用高清视频监控、GPS定位、电子围栏等技术手段，对河道采砂开展常态化监管。通过各方努力，上下游、左右岸、干支流联防联控，部门、区域共治共管的河道采砂监管格局基本形成。

1.5 打击非法采砂持续见效

水利部连续多年组织开展非法采砂专项整治行动，指导地方常态化开展暗访检查，对非法采砂保持高压严打态势，发现一起、打击一起。2021年9月至2022年8月，水利部组织开展为期一年的全国河道非法采砂专项整治行动，累计查处非法采砂行为5839起，查扣非法采砂船舶488艘、挖掘机具1334台，拆解“三无”“隐形”采砂船693艘；移交公安机关案件179件，其中涉黑涉恶线索26条；追责问责相关责任人145人，形成有力震慑。2021年3—12月，水利部联合公安部、交通运输部、工业和信息化部、市场监管总局开展长江采砂综合整治，查获非法采砂船舶185艘(其中隐形采砂船舶27艘)、非法运砂船舶563艘、非法移动船舶327艘，组织拆除历年扣押的非法采砂船舶1559艘。2022年，黄河流域河道非法采砂专项整治行动共查处(制止)非法采砂行为1466起，立案查处997起。通过打击非法采砂行为，规模性非法采砂行为得到有效遏制，全国河道采砂秩序总体平稳可控且明显向好。

1.6 统一开采管理模式得到推广应用

长期以来，全国各地主要采取传统的拍卖方式出让河道砂石开采权，为获得开采权并获得高额利润，部分竞争者高价甚至天价中标，开采过程中超量超范围开采，破坏河床，严重影响防洪安全、生态安全。2009年，江西省九江市率先探索河道砂石统一开采经营管理模式，对鄱阳湖九江水域采砂实行“统一组织领导、统一开采经营、统一规费征收、统一综合执法、统一利益分配”的“五统一”管理模式，建立了政府主导、部门联动、齐抓共管的工作格局，走出了一条实现鄱阳湖砂石资源保护开发的新路[2]。之后，部分地区学习借鉴九江模式，结合本地实际进行河砂统一开采管理。2019年2月，水利部出台《关于河道采砂管理工作的指导意见》，提出积极探索推行河道砂石统一开采经营。2020年3月，经国务院同意，国家发展改革委等15部门出台《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，提出鼓励和支持河砂统一开采管理，推进集约化、规模化开采。2021年5月，国务院印发《关于深化“证照分离”改革 进一步激发市场主体发展活力的通知》，进一步明确鼓励和支持河砂统一开采管理，河砂统一开采管理上升为国家政策。目前，江西、湖北、湖南等10多个省份推行规模化统一开采，取得良好成效。

2 河道采砂管理存在的问题及分析

近年来，国内主要江河来沙量大幅下降[3]，河道砂石可采量逐年减少，受供需矛盾影响，在暴利驱使下，一些大江大河“隐形”盗采、中小河流“蚂蚁搬家式”偷采、借疏浚名义非法采砂等行为仍时有发生，河道采砂管理还存在一些困难和问题。

2.1 现行法律法规不健全

国家层面的法律法规中，除国务院2001年出台的针对长江宜宾以下干流河道采砂管理的《长江河道采砂管理条例》外，至今未有其他的河道采砂管理专门法律法规。2008年起，制定河道采砂管理条例多次被列入国务院年度立法工作计划，但至今尚未出台。全国范围内没有统一的河道采砂管理法律法规，导致部分地区存在多头管理、权责不清等问题；一些地区因未出台有关地方性法规，甚至出现行政处罚没有依据的情形。

2.2 非法采砂隐蔽性强

非法采砂利润丰厚，多为团伙作案，有的甚至涉黑涉恶。非法采砂团伙内部组织严密、分工明确，望风盯梢等反侦察手段多样并不断升级，其作案工具大多是“三无”“隐形”采砂船，有的甚至能瞬间倾倒盗采砂石毁灭证据。作案时间大多在夜间和节假日，作案地点大多在交界水域或在干支流流窜，精准打击难度大。

2.3 涉砂船舶监管涉及部门多

河道采砂多为水采，也就是利用挖泥船、采砂船、吸砂泵等采砂设备开采河道内的砂石。采砂船舶作为主要作业工具，其管理涉及多个部门职责，如水利部门负责采砂船的作业和集中停靠管理；工业和信息化部门负责船舶造修企业行业管理；交通运输部门(海事、船级社)负责船舶证书核发、造船图纸审批及船舶航行安全等管理。目前，绝大多数非法采砂船为“三无”采砂船和经非法改装的“隐形”采砂船，除非正在进行非法采砂作业，水利部门无权管理。不同管理部门对采砂船舶的属性定义理解存在较大分歧，监管主体责任难以压实，源头管控力度不够。

2.4 疏浚砂利用管理不规范

河道疏浚砂指的是在河道、湖泊、水库、人工水道等管理范围内实施涉水工程建设或维护性清淤疏浚项目所产生的砂、石和土。疏浚砂上岸综合利用，变废为宝，在一定程度上缓解了砂石供需矛盾，取得了良好效益。但有的疏浚项目立项、审批不规范，个别地区为了“卖砂”而疏浚，借疏浚名义非法采砂，扰乱河道采砂秩序，威胁河道安全。

2.5 水行政执法能力不足

当前，基层水行政执法队伍面临一定困境，部分地区水行政执法队伍无统一执法制式服装和标志，执法经费和执法装备保障机制不健全，面对日益复杂严峻的河道采砂执法形势，水行政执法能力不足问题更加凸显。以四川省泸州市为例，全市从事一线河道采砂管理执法人员只有19人，平均每500km岸线仅有1人，还同时承担侵占河道、水土流失防治、水利工程管护等执法监管工作，任务十分繁重，执法效果难以得到有效保障。

3 强化河道采砂管理的对策建议

为巩固河道采砂管理稳定向好的局面，进一步提升河道采砂管理水平，针对存在的主要问题，提出以下对策建议。

3.1 尽早出台河道采砂管理条例

2019年，水利部组织开展了河道采砂管理条例立法调研[4]，起草了《河道采砂管理条例(征求意见稿)》，并发布公告向社会公开征求意见。2021年，国务院将制定河道采砂管理条例列入年度立法工作计划。建议尽早出台河道采砂管理条例，从国家层面通过法规形式统一规范河道采砂管理工作，厘清管理责任，为管理者和执行者提供法律依据，为地方性法规制修订提供上位法支撑，十分必要和迫切。

3.2 切实提高河道采砂规划和许可质量

根据河湖管理权限，对具有采砂任务的河湖，落实保护优先、绿色发展的要求，按照《河道采砂规划编制与实施监督管理技术规范》高质量编制(修编)河道采砂规划，确保规划科学合理。严格按照批复的河道采砂规划以及年度计划实施许可，对于采砂规划不到位、现场管理责任人不到位、日常监管措施不到位，无可采区实施方案、堆砂场设置方案及河道修复方案的，不得采砂。适时对规划和许可实施情况进行监督检查，倒逼采砂规划和许可质量提升。

3.3 大力推进河道采砂智慧监管

利用全国河湖长制管理信息系统，结合数字孪生河湖建设，推进河道采砂规划、许可、开采等信息数据上图，为实施采砂智慧监管打牢数据基础。加快建设采砂管理重点河段、敏感水域视频监控系统建设，充分运用卫星遥感、无人机、高清视频监控等设备和精准定位、电子围栏、智能识别等技术手段，对可采区、采运砂机具、过驳转运区、堆砂场等进行实时有效监控，确保监管全覆盖、无盲区，可溯源、能倒查。

3.4 严厉打击非法采砂

依托河湖长制平台，在河湖长的统一领导下，进一步统筹各方力量，强化协调联动，形成上下统一、区域协调、部门联动的执法监管格局。严格落实日常巡查制度，坚持暗访与明查相结合，采取“人防+技防”，及时发现、查处非法采砂问题。坚持日常执法与重点打击相结合，适时开展专项整治行动，集中时间集中力量严厉打击非法采砂，形成强大威慑。做好水行政执法与刑事司法的衔接，严厉打击非法采砂犯罪行为，深挖彻查“沙霸”及其背后保护伞。

3.5 不断规范合法采砂

统筹河道生态保护和河砂资源利用，推广各地实践探索经验，大力推进集约化、规模化、规范化统一开采。推进疏浚砂利用规范管理，研究出台部级管理办法，严把立项、审批关，强化事中事后监管，严防以疏浚之名非法采砂。全面推行河道砂石采运管理单制度，规范管理单印制、使用、开具、保管和归档等工作，加快纸质管理单向电子管理单过渡，实现河道砂石开采、运输、堆存全过程监管。