浅谈落实黄河流域水资源刚性约束的强监管措施

张滇军，张继宇

(1.水利部建设管理与质量安全中心，北京，100038；2.自贡市水利电力建筑勘测设计院，四川 自贡，643000)

黄河是中华民族的母亲河，孕育了5000多年的中华文明。黄河流域的发展是中华民族伟大复兴的重要组成部分。***总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会和中央财经委员会第六次会议上强调，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束[1]，这是“六个坚持”的重中之重。本文根据水资源利用状况和水利行业强监管要求，分析了黄河流域水资源和节约用水管理面临的问题，提出了相应的对策建议。

1 把水资源作为黄河保护治理最大刚性约束的重大意义

近年来，我国水资源供需状况很不均衡，四分之一的省份严重缺水，而作为黄河流域沿线省份除四川外，其他各省(区)均为缺水地区。据预测，我国可用水资源量为6700亿m3，目前，已经开发利用了6400亿m3，只有300亿m3的存量，占可利用量的4.5%。黄河的水资源总量仅占全国的2%，灌溉了全国15%的耕地，养活了全国12%的人口，其水资源开发利用率高达80%，远高于40%的生态警戒，而且黄河水资源总量有逐年下降的趋势。按照以往用水方式，在存量水资源不多，其他流域也无水可调的情况下，黄河水资源的储备量难以满足流域内各地区完成党的十九大确定的第一阶段发展目标的需要。同时，黄河流域水环境污染问题严峻，其用水结构中生态用水不足5%，部分支流生态流量不足，河流生态环境功能严重下降。尤其是黄河流域中游作为重要的能源化工基地，高耗水、高排污企业集聚，但治污水平、环境管理水平和风险防控水平与管理对象不匹配。沿线城镇生活污水处理率偏低和实际处理效果偏差。要实现黄河流域可持续的高质量发展，必须坚持量水而行、节水为重；坚决抑制不合理用水需求；推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。这是从全国水资源状况的大局、从保证黄河文明永续发展和从中华民族伟大复兴的战略高度提出的。

2 实施水利行业强监管的重大意义

2019年是水利行业践行“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调的元年，全行业共开展2035组次(批次)监督检查，涵盖水利工程质量、小型水库安全运行、水资源管理、节约用水等11个重点领域，发现各类问题4.8万个。经过了1年多的运行，水利改革发展总基调已深入人心，实施效果得到了全社会认可和人民群众点赞。首先，水利行业广大职工的思想认识和行为方式发生了深刻转变。大家普遍认为水利行业强监管体现了总书记提出的“调整人的行为，纠正人的错误行为”的要求，用事实教育了大家，用实践提升了认识，用成效统一了思想。其次，发展路径和发展方式发生了深刻变化。各级水利部门正在加快扭转以往重建轻管的惯性思维，在谋划监管上投入更多的精力，加快建立健全法制体制机制，在水利部党组的示范带动下，组织开展大规模的暗访督查，从行业监管整体弱向逐步强转变。再次，工程面貌和行业形象发生了深刻转变。通过采取通报、约谈、曝光、处罚等一系列动真碰硬措施，及时发现和推动整改了大量突出问题，有效解决了一大批历史积累的问题，工程面貌发生了多年未有的变化，行业形象得到重塑。最后，工作作风和精神状态发生了深刻变化。2019年水利行业实施强监管，与党中央部署开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育活动的要求高度契合，力戒监管中的形式主义、官僚主义，全行业83.3%的监督检查采用“四不两直”方式，既发现了真问题又减轻了基层迎检负担，水利行业不敢管、不愿管、不会管的积弊正在加快破除[2]。

上述证明，实施水利行业强监管是深入贯彻落实***总书记“3·14”重要讲话精神，洞悉治水主要矛盾深刻变化，正确处理人与自然关系的正确举措；是解决新时代治水主要矛盾的总钥匙。本质上就是按照总书记要求，把治水思路贯彻到水利工作中。从长远来看，处理好人与水的关系是人类生存发展的永恒课题，强监管必须持之以恒、久久为功、善作善成。

新时代治水主要矛盾的三大问题，归根结底是水资源的问题，而水资源的过度开发利用是主要矛盾的主要方面。鄂竟平部长指出坚持和深化水利改革发展总基调要把握“把水资源作为最大的刚性约束”这个原则。面临新问题我们要加强取用水行为的监管，坚决抑制不合理用水需求，推进水资源节约集约利用，真正做到以水定需、空间均衡，确保人口规模、经济结构、产业布局和水资源水生态水环境承载能力相适应、相协调。

3 黄河流域水资源管理面临的问题

从2019年监督检查情况来看，黄河流域水资源管理还存在以下几方面问题。

3.1 水资源管理问题

一是流域内部分省份用水指标监管存在不足。总体来看，黄河流域跨省水量分配做的比较到位，省域内分水指标下达也比较及时，但是对分水指标的监管还有较大差距，部分县(区)超指标用水情况严重。

二是部分支流生态流量管控落实不到位。有些二三级支流没有设置生态流量指标，个别一级支流生态基流不足，个别支流的个别河段时常出现断流情况。

三是流域内取水许可监管粗放。目前，取水许可主要集中在对城市生活和工业取水，大部分的农业灌溉取水未纳入取水许可，而农业用水恰恰是黄河流域取用水的重头。目前，沿线省份农业灌溉水利用系数偏低，灌溉方式粗放导致水资源浪费严重。

3.2 节约用水管理问题

一是部分省(区)的用水企事业单位节水概念模糊，不清楚本行业，本领域的用水定额，无节水设施设备，存在用水超定额现象。

二是部分省(区)县域节水型社会达标率不高，山西、四川、甘肃3省的县域节水型社会达标率为零。

三是用水单位的用水统计和计量基础薄弱，部分单位未建立用水原始记录和统计台账。

四是流域内县(区)非常规水利用率偏低，雨洪水储存设施建设滞后，中水回用比例有待提高。

3.3 基层基础薄弱

一是节约用水督查检查的威慑力不足。目前的节约用水监督检查难以做到“查、认、改、罚”，还只停留在查和认的阶段，在纠正用水户超定额用水等错误行为方面可用的手段不多。部分超定额用水公益性单位缴纳超计划用水加价，造成了水资源和经济的双重浪费。

二是部门联动机制不健全。目前，部分地区城镇供水管网非居民用水户由住建部门管理，缺乏与水利部门的沟通协调机制，无法形成监管合力。

三是监管主体责任落实不到位。从检查的情况来看，部分基层水行政主管部门履行节约用水监管职责缺位，个别县级水行政管理部门对节约用水管理仅停留在宣传发动的层面，未充分利用行政、市场的手段实施有效监管。

四是大部分地区节约用水监督管理信息化建设处于空白状态，节约用水管理的效率不高。

五是部分省(区)监督队伍缺乏相关专业知识，有些队伍对监管事项吃不透，缺乏捕捉问题的敏感性和分析能力。

4 强化水资源最大刚性约束应采取的措施

(1)加快完善水资源管理法规制度。各省(区)要根据经济社会发展状况、水资源富集和分配情况、产业结构调整预期、科技承载水平等修订本地区的用水定额。各省(区)要发挥好水资源管理联合协调机制作用，建立节约用水联席协调机制，打通行业部门之间的阻隔。完善水资源管理和节约用水监督检查制度，做到对用水单位“查、认、改、罚”的闭环监管。

(2)强化制度的执行。各省(区)要强化基层水资源管理执法队伍配备，保证其高效顺畅运行。强化执法人员的培训，加强对用水单位监督和基层执法队伍的约束，尽可能缩小执法人员自由裁量权，避免出现执法腐败。

(3)强化信息支撑，建立水资源管理和节约用水信息管理系统，提高管理效率。

(4)流域机构要加强统筹协调，指导地方开展工作，根据管理权限处理跨区域取用水问题。

(5)尽快完成全流域河湖划界工作，合理界定取用水管理责任，确保取用水的高效监督。

5 结论

黄河流域是中华文明诞生的地方，是中华民族发展的根基。促进黄河流域高质量发展必须把水资源作为最大的刚性约束，要在最严格水资源管理制度框架下，完善顶层设计，合理划分责任，强化制度执行监管，以大治理促进大保护，将黄河打造成造福人民的幸福河。