浅谈地下综合管廊的可持续性发展若干问题

李 国 鹏

(中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，北京 100024)

0 前 言

综合管廊实际上就是在城市在地下建设的市政隧道，用于容纳给排水、供热、燃气、电力及通信等各种工程管线，作为保障城市安全运行的重要基础设施，被视为城市的“生命线”。国外综合管廊的建设起步较早，早在1832年法国巴黎改造排水系统时，就将电力和给水等管线统一容纳在一个管廊中，这便是世界上第一条综合管廊。如今巴黎已经建成总长度约100 km的综合管廊，除此之外，英国、德国及日本在综合管廊建设方面也都取得了很大的成就。我国综合管郎建设起步较晚，最早是1958年北京天安门前的综合管廊，真正具有里程碑意义的是1994年上海的浦东新区张杨路综合管廊，该管廊全长11.125 km，容纳了给水、电力、信息与煤气等四种城市管线。近年来，国家高度重视综合管廊的建设推进，2015年先后发布《城市综合管廊工程技术规范》(GB 50838-2015)及《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61 号)。在国家政策的激励下，我国的综合管廊建设在试点城市及非试点城市中均取得了极大的发展，据不完全统计，已建成的综合管廊已达900 km，根据测算，未来地下综合管廊需建8 000 km。

1 建设运营方式及存在问题

城市地下综合管廊作为重要的基础设施工程，具有一次性投资大、投资回收期长、公益性和社会效应突出等特点，我国目前主要采用PPP模式推进城市地下综合管廊工程。针对地下综合管廊试点城市，我国根据城市规模每年分别给予5亿、4亿、3亿的补助金额，且对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%(财建〔2014〕839号)。

现在地下综合管廊主要规划在新城区、产业园等新建区域，不能完全发挥地下综合管廊的优势，具体表现在以下几方面。

(1)不能根本上发挥综合管廊的现实效益。老旧城区过去陈旧凌乱的各类管线大量存在，管线爆裂或断损事故随时可能发生，所以新规划对马路拉链和城市生命线安全问题起不到明显改善效果。

(2)各管线同时进入难度较大。在所建设的地下综合管廊中，包括所有的市政管线，比如天然气管道、输电线路、排水管道等，这些管线所属不同，既有国有企业也有私营企业，所以怎么样使他们愿意进入管廊是很大的问题。

(3)综合管廊建在城市新区，管线用户规模随人口聚集而逐步放大，达到设计容量将是一个相对漫长的过程，这势必影响入廊费和管线运营费的收取，不仅综合管廊综合效益难以发挥，而且社会资本回收投资和取得合理回报更难以保证。

2 推动综合管廊可持续性发展

2.1 建设模式上的可持续性

2.1.1 因地制宜推动发展地下综合管廊

《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61 号)(以下简称“指导意见”)提到：“地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。我国正处在城镇化快速发展时期，地下基础设施建设滞后。推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。”从中可以看到，地下综合管廊主要是为解决我国城镇化快速发展过程中，反复开挖路面、架空网线密集、管线事故频发等问题，保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效发展。所以，发展地下综合管廊应该因地制宜、提前规划、按需发展。

一是充分认识建设地下综合管廊的必要性。

自从指导意见下发后，全国各地立刻掀起一股地下综合管廊建设热潮，除发布的试点城市外，其他城市也积极立项，甚至一些县级城市也利用PPP模式大搞城市地下综合管廊项目，但是否所有城市都适合建设地下综合管廊呢？

地下综合管廊不光建设费用昂贵、对管理水平、运营能力要求也较高，而城市发展的速度、建设规模、规划方式都影响着市政管网的建设和发展，一些财政承担能力较弱的中小规模城镇实际上没有建设地下综合管廊必要性。

地下综合管廊可以说是舶来品，从1832年法国巴黎改造排水系统到现在，西方发达国家的地下综合管廊主要建设在大型都市，几乎没有建设于小型城镇的案例，一方面是由于国外市政管理水平较高，中小城镇市政管网建设完毕后档案资料完整清晰，定期维护管理到位；另一方面是地下综合管廊建设费用太高，中小城镇地方财政无力承担，也没有相应的综合管廊管理水平；再者是西方发达国家人口出生率低，城市发展几乎完成，扩张速度缓慢。

我国进入21世纪尤其是2015年后，出生率连续下降，老龄化日益严重，虽然城镇化持续推进，但我国城镇化发展的人口流入主要是农村人口进入县镇级城市，人口数量和消费能力均较低，城市现有及远期规模亦较小，与其建设昂贵的地下综合管廊，不如对现有管网进行梳理改造并完善竣工资料，便于未来管理。

对于大中型城市、产业新城、有大规模规划建设的县级市，应积极大力发展地下综合管廊，为未来城市扩展、升级市政综合管网及设备设施留下充足空间。

二是合理规划地下综合管廊规模及走向。

目前地下综合管廊的建设主要集中在规划的新城、部分城市主干道、产业城镇等区域，经过前期试点城市的建设，总结出地下综合管廊规划存在以下几个问题：

追求大而全。部分地区，尤其是早期规划建设的地下综合管廊，盲目追求大而全，不遵循“量力而行、因地制宜、有序发展”的原则，导致管廊建设期长、投资大幅提高，入廊费用高。

碎片化规划。没有兼顾城市总体规划、土地利用总体规划、道路轨道交通规划等方面需求，规划简单粗暴。

主要规划在新城。现在的地下综合管廊主要规划在新城，对老旧城区的管线贡献小，并没有解决老旧城区各类凌乱陈旧的管线，并没有减少管线爆裂、断损事故，没有发挥地下综合管廊推进意见里所要达到的兼顾老城区建设的要求。

针对以上问题，规划建设地下综合管廊应该因地制宜、合理规划，结合城市总体规划综合考虑管廊规模走向，应积极在老城区修建地下综合管廊，为发挥地下综合管廊的作用，真正解决老旧城区管线凌乱陈旧、维修不便等问题。

2.1.2 合理设计PPP模式

(1)合理设置合作期限。由于地下综合管廊的建设投入大并且是一项长期使用的工程，所以体现经济效益的措施就是应设置较长的运营周期。

(2)让付费模式设计具有可操作性。地下综合管廊使用者都需要向运营商缴纳使用费，是运营商的主要利润来源之一。然而我国目前情况对于地下综合管廊的管理还很不完善，也没有制定统一的收费标准，若采取由政府向企业购买服务，即政府直接付费方式，则能使项目公司获得合理稳定的收益，社会资本的参与积极性也将得到提高。

(3)合理设置采购标。对于运营地下综合管廊的企业来说，他们主要的利润是廊位租赁费和收取的维护费。其中廊位租赁费所占的比重最大，有效合理的空间设计可以增加利润，而维护费用则是向客户提供服务而获得的，主要是用来对管廊进行维修和保养，指定定期的维护工段，不仅可保证地下综合管廊的安全运营，还能增加一定的利润。

(4)明确入廊收费依据。在国家所出台的法律规范中应明确要求使用地下综合管廊的单位和个人要向运营商缴纳一定的入廊费和日常维护费，同时，政府部门应当出台配套的强制入廊政策，保证各个入廊管线单位必须使用地下综合管廊，满足管廊PPP项目的需求。

2.2 运营上的可持续性

2.2.1 建立健全综合管廊管理立法

在我国法治社会进程不断发展的当下，城市地下综合管廊作为城市基础设置当中的重要内容，对管理、设计、建设的要求非常高。为了真正展现出城市地下综合管廊实际效率，满足广大群众们的日常生活需求，应该结合城市地下综合管廊的实际情况，明确地下空间的所有权，并有针对性地解决城市地下综合管廊建设与规划的相关权责。积极完善有关城市地下综合管廊建设与管理的相关法律法规，有针对性地解决城市地下综合管廊规划存在的相关问题，对城市地下综合管廊开展统一的建设与管理。此外，还应该从法律层面上明确城市地下综合管廊使用权和所有权，在我国法律法规的保障基础上，科学合理地开展城市地下综合管廊管理。

2.2.2 合理分摊运营费用

地下综合管廊收费定价时应遵守以下原则。

(1)受益者付费原则。综合管廊建成后将作为整个城市的“生命线”，为整个城市带来巨大的社会效益，比如提升城市的承载能力、提升城市的美好形象等。政府代表着社会大众，其作为社会效益最大的受益方，应该为综合管理的建设和后期的运营进行付费，付费的方式可以是建设费用的投资和运营费用的补贴。

(2)使用者付费原则。综合管廊的使用者无疑是各家入廊的管线单位，决定入廊的单位应该缴纳入廊费。另外，运营过程中需要接受运营公司的运

维服务，就需要缴纳运维管理费。这些费用将作为投资方收回建设成本及维持日常运营的主要费用来源。

(3)遵循市场化原则。综合管廊的收费标准应该由运营公司和入廊单位按照市场竞争的原则协商一致，在这个过程中，政府部门应该起到监督管控的作用，保证运营公司投资回报的同时，还要防止运营公司的超额利润。若双方协商不一致，政府可以协助开展专家调查和专家论证，为双方的收费定价提供依据。

3 结 语

地下综合管廊是我国利用城市地下空间，解决城市地下管线混乱、维护困难、拉链式维修，提升城市运转能力和提高城市形象的重要工程，是城市基础设施建设的重要一环。但是目前我国地下综合管廊推进工作遇到一些瓶颈，主要就是建设费用高、权属单位入廊意愿薄弱、运营维护管理经验不足等，如何解决这些问题是推进地下综合管廊建设的重中之重，也是我国城市发展的必经之路。