基于事前控制的水电工程环境监理能力建设路径初探

冯 博

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

水电工程作为典型的生态影响型建设项目，开发建设过程具有影响区域范围广、影响环境要素多、影响作用时间长及影响人口数量大的特点。随着生态文明体制改革不断推进，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，水电工程施工期的环境保护工作越来越受到社会各界的关注，而水电工程环境监理凭借自身在环保技术及环境管理方面的业务优势，对水电工程施工期环境保护事务实施全过程监督管理，其在督促环保措施落实、减免施工对环境不利影响、保证工程建设与环境保护相协调、预防和初期干预避免环境污染事故等方面发挥着重要作用。水电工程环境监理工作是一项针对水电工程施工期各类环境事务的综合管理工作，其综合管理的职能包括了计划、协调和控制，其中控制是根据既定计划及衡量标准，检查工作的实际情况及进展，总结经验、发现问题、采取措施、改进工作[1]。控制不仅是管理工作的重要职能，其有效实施也是决定管理成败的关键。因此，环境监理能力建设和提升也就是控制能力的建设和提升，而在整个控制流程中又以事前控制最为关键，因其实施于施工行为之前，因此具有前瞻性、预见性和主动性。如果事前控制工作到位，可减少事中和事后阶段因整改或返工所造成的工期和经济损失，大大降低后期控制工作的难度，提高环境监理的工作效率，从而使环境监理整体服务水平得以提升。

1 事前控制的重要性

事前控制在管理学中是指“通过观察情况、收集整理信息、掌握规律、预测趋势，正确预计未来可能出现的问题，提前采取措施，将可能发生的偏差消除在萌芽状态中，为避免在未来不同发展阶段可能出现的问题而事先采取的措施”[2]。在水电工程环境监理实践过程中，事前控制所做的工作能有效避免因对施工行为可能造成的环境影响识别不全面、不深入，减免措施设计不合理、不充分所造成的环境污染和水土流失的发生，也可为后续的事中控制和事后控制提出控制目标、控制依据和纠偏措施。相对事中控制和事后控制而言，事前控制更具前瞻性和预见性，可防患于未然；而且事前控制不涉及经济利益，不会造成被管理单位的抵触情绪，易于被接受并付诸实施。同时，事前控制阶段工作是建立在以往控制过程中所积累的纠偏纠错经验基础上，对人员综合素质水平要求更高，工作难度更大，事前控制工作能否顺利开展，其前瞻性和预防性能否得以充分体现，也是衡量环境监理单位业务能力、人员素质、工作积极性和主动性的重要指标。

现阶段，水电工程环境监理项目普遍存在事前控制能力较弱、事前介入程度不深的问题。这种情况一方面源于建设单位授权不到位，另一方面也源于环境监理单位的主动性不强。事前控制不力，造成施工单位在施工过程中对环境影响源把握不准，措施投入没有预见性，往往是“头疼医头，脚疼医脚”；环境污染隐患转化成环境污染事件的概率大大提高，事后整改也加大了环保措施的实施难度和资金投入。环境监理在监理过程中控制重点也被动后移至事中控制和事后控制上，主要精力消耗在环境污染隐患排查和督促整改上，监理部却始终在一种较低水平的监管层面上运行。因为没有统筹考虑，所以施工现场往往是整改了旧问题，又产生新问题，而且新问题产生的地方和时间也难以预知，从某种意义上说，施工现场的环境监管工作处于失控状态[3]。

2 事前控制的主要内容

水电工程环境监理事前控制的主要工作包括划分控制单元、确定控制目标、制定考核标准、明确控制程序和审核专项环境保护措施方案。责任主体明确的控制单元、清晰客观的目标、科学严谨的标准、简洁流畅的程序和可操作性强的专项环境保护措施方案是环境监理全过程控制顺利开展的基础，这五方面的工作需要环境监理与各参建单位充分沟通协商后，形成制度文件，由建设单位颁布执行。以制度文件为执行依据，环境监理从环境影响评价文件的要求、具体施工标段和施工工作面的施工特点、施工区域环境敏感目标的种类和分布特点等方面对承包商上报的环境保护专项措施方案进行审核，经审核批复的环境保护专项措施方案作为承包商实施环境保护专项措施的依据。

2.1 划分控制单元

水电工程项目组成和施工工序往往都较为复杂，工程管理过程中需要根据工程性质、规模和是否引入竞争等因素进行施工标段划分。环境监理在工作过程中，为了便于与工程监理单位和承包商进行工作对接，也以施工标段作为环境监理单元，重点施工作业面作为环境监理节点，从而形成监管网状，并采用“以点带面，全面控制”的方式，通过对各施工工作面和施工标段环境保护工作实行全过程控制，以实现对整个水电工程环境保护工作的全过程监理的目的。因此，环境监理事前控制工作的对象主要是由施工工作面及由工作面组成的施工标段。

2.2 确定控制目标

水电工程环境监理的控制目标由两个层面组成，第一层面是由建设单位和环境监理单位共同制定的环境管理目标，这类目标的制定一般兼顾建设单位的企业发展战略、企业荣誉和社会责任，其表述以定性描述为主，指向性较强，便于各参建单位和人员理解。第二层面是环境影响报告书中明确的各类环境保护目标，包括预防保护目标、污染控制目标及恢复治理目标，这类目标不仅适用于针对整个水电工程的宏观层面的环境管理，也适用于施工标段和施工工作面等微观层面的环境管理，其表述以定量描述为主，突出底线，且专业性较强，可作为环境监理开展全过程控制的依据。

2.3 制定考核标准

制定考核标准时，紧密围绕各项控制目标从招投标及合同管理、环境保护管理体系建设、工作制度、措施落实情况、宣传教育及协调配合等方面对现场环境保护工作进行分解，全面反映环境保护工作开展情况。考核对象为工程承包商，如有必要，经建设单位同意后，也可对工程监理单位和建设单位相关部门进行考核。考核内容为承包商的环境保护措施落实情况和“三同时”制度执行情况，以及工程监理和建设单位相关部门监督职责的履行情况。考核标准的制定以“内容全面，重点突出，分值合理，操作性强”为原则，尽量做到贴近工程实际，力求考核结果能最大程度上反映各单位环保工作开展情况。同时，制定环境保护违规违约行为处罚办法，划明环境监理控制的红线。

2.4 制定控制程序

水电工程环境监理控制程序一般是在编制环境监理实施方案和协助建设单位制定规章制度时制定。因各建设单位的环境管理模式和环境监理单位的监理模式不同，环境监理与工程建设监理在处理与环境保护相关事务时，其职责范围有所不同。在需要工程监理参与并承担督促落实责任的监理模式中，如单纯在环境监理细则中制定控制程序，很难对工程建设监理起到约束作用，故涉及与环境监理单位无合同关系的其他单位协同配合的控制程序制定都应在建设单位颁布的规章制度中进行明确。

2.5 审核专项环境保护措施方案

环评单位在环境影响评价阶段虽已进行了环境影响识别、环境影响预测和污染防治措施设计等工作，但因尚处于建设项目可行性研究阶段，且着眼于整个建设项目宏观层面的整体评价，难以细化到施工标段和施工工作面，无法指导环境监理开展控制工作。故环境监理要求承包商在新的施工标段或施工工作面开工前，编制专项环境保护措施方案报环境监理审核，该措施方案应在环境影响评价文件相关内容的基础上，结合具体施工标段和施工工作面的施工特点，重点关注施工区域环境敏感目标的种类和分布特点，并进行更加细致和深入地环境影响识别，提出针对性、操作性强的预防或减免措施，同时明确落实预防或减免措施的工程量、人员机具投入、投资及保障措施。

3 提高事前控制能力的途径

(1)协助建设单位建立健全环境保护管理制度。协助建设单位建立健全环境保护管理制度是环境监理的重要职责之一，而且环境监理工作的控制目标、控制标准和控制程序都是需要在环境保护管理制度中加以明确的。因此，健全完善的环境保护制度是水电工程环境监理工作的重要保障，也是检验事前控制工作是否得力的衡量标准。现阶段，环境保护管理制度经多个水电工程的施行，已较为成熟，但也存在一些问题。这些问题主要集中在编制完成后，大部分建设单位未组织参建单位对环境保护制度进行充分讨论而直接颁布施行，这给在制度施行过程中各参建单位有标不依、有章不遵埋下了隐患。

涉及环境监理控制目标、控制标准和控制程序的环境保护制度应在制定前进行深入调研。根据以往经验及建设单位管理体系的特点，在公开、民主的基础上进行制定，并经参建单位在充分了解和讨论后达成最广泛的共识，并在试行过程中听取多方意见，做进一步的修改、完善。

(2)提高环境监理实施细则的针对性和可操作性。环境监理实施细则的编制直接反映了环境监理单位对水电工程环境保护全过程控制的理解能力和控制技术水平。详实且针对性强的监理实施细则，一方面可以更好地指导环境监理人员开展环境监理工作；另一方面也对承包商起到正面警示作用，时刻提醒承包人在施工过程中应避免环保违规违约行为的产生，同时也能消除建设单位对环境监理工作能力的疑虑，增强信任感，促进建设单位和环境监理单位工作中的良性互动。以往环境监理实施细则的内容过于宽泛，仅从宏观层面阐述如何开展环境监理工作，针对性和可操作性都不强，达不到使监理人员按图索骥的效果。

为了提高环境监理实施细则的针对性和可操作性，环境监理应在对具体施工标段或施工工作面开展环境监理工作之前，仔细研究环保水保相关法律法规、环境影响评价文件及相关设计文件，并结合施工标段或施工工作面的施工特点和以往环境监理经验，在环境监理实施细则中明确监理控制程序与监理方法，梳理出施工过程中经常出现的环保违规违约行为、环境监理的重点与难点，并分别提出预防与应对处理措施。

(3)强化对承包商上报专项环境保护措施方案的审核。在以往环境监理过程中，事前控制较为重视对招投标文件、合同文件、施工组织设计中环保水保条款的核查，但实际控制效果并不理想。各类型工程的招投标文件、合同文件、施工组织设计中环保水保条款千篇一律，针对性不强，而且水电工程主体工程标包含施工内容众多，如大坝工程标内含大坝填筑，料场开挖，场内交通及人工骨料加工系统等，施工对环境影响的方式和程度各不相同。由于这些文件、资料，并未做相应的细化，难以用于指导承包商落实环保措施，也不能作为环境监理开展监理工作的依据。

因此，水电工程环境监理事前控制的重点还是需要立足于施工标段和施工工作面，在这个层面开展事前控制工作更易于抓住控制重点，并且提出的控制要求、防治或减免措施也更有针对性，有助于控制目标的实现。环境监理需要对环境影响评价文件做细致的分析，领会环境影响评价文件中的各项要求，结合施工标段和施工工作面的具体情况，对承包商上报的专项环境保护措施方案进行审查，着重审查承包商对施工行为可能造成环境影响识别的合理性和准确性，以及所提出的预防或减免措施的有效性和可靠性。因该措施方案针对性强，可作为后续环境监理控制工作的依据，并督促承包商加以落实。

在承包商编制上述方案的过程中，因专业知识所限，难免出现各种疑问和困难。一方面环境监理可在编制过程中加以指导，协助其完善该方案；另一方面可通过集中培训的方式提高编制人员的环保专业知识。完善的专项环境保护措施方案，经环境监理批复后承包商遵照执行。

(4)加强水电工程建设信息的收集整理。水电工程建设信息的收集和整理是环境监理各项事前控制工作的基础，只有掌握了详实、准确的工程建设信息，才能为预判可能产生的环境影响、制定切实可行的防范措施提供依据。因水电工程复杂程度较高，施工标段众多，且各施工标段开工时间根据工序要求各不相同，针对施工标段和施工工作面的事前控制贯穿于环境监理工作的始终，因此信息收集整理也是一项需要常抓不懈的工作。

但现阶段，因环境监理工作尚处于摸索阶段，在信息收集方面仍存在制度不健全、渠道不畅通的问题，致使收集过度依赖承包商。由于其上报的信息不及时、不全面、不客观的问题普遍存在，所以在信息收集阶段环境监理必须克服惰性，主动出击，进一步拓宽信息收集渠道，全面掌握工程建设信息，及时了解工程动态。

①参加工程建设监理例会。工程建设监理例会是建设单位、工程建设监理单位和承包商集中协商讨论各施工标段进度、质量和资金等相关问题的例行会议。会议涉及的工程建设信息较多，尤其有关进度计划的会议内容对环境监理事前控制工作意义重大。如进度计划涉及某施工标段或施工工作面即将开工，而该施工标段或施工工作面存在对环境影响程度较大的施工行为，环境监理则可及时介入，要求承包商报送针对该项施工行为的专项环境保护措施方案，经环境监理批复后遵照执行。

②收集施工方案。在以往的环境监理过程中，因管理流程限制，除环境监理特殊要求外，承包商报送工程建设监理的文函，一般不会抄送环境监理，环境监理也就错失了从上报文函中系统收集工程建设情况的机会。环境监理无法获取具体施工标段和施工工作面的施工方案及施工进度计划，也就不能及时介入开展事前控制工作。因此，应与建设单位协商，改进管理流程，要求各承包商将所有上报工程建设监理的施工方案、工程施工进度计划等抄送环境监理，并由环境监理对方案进行甄别。如施工活动将产生环保水保问题，环境监理将启动事前控制程序，要求承包商报专项环境保护措施方案，经环境监理批复后遵照执行，同时建议工程监理单位在监理过程中加大防范力度，避免造成环保水保问题，达到提前介入和预判的目的。

(5)加强事前控制效果分析，持续改进控制措施。水电工程环境监理事前控制工作既要重视控制过程，也要重视对控制效果的检查和总结。采用PDCA循环法将事前控制措施的制定、实施、效果检查和改进处理等质量管理活动有机结合起来，使其成为完整的闭环系统。通过对控制效果的评估，检视控制措施的有效性，以便总结经验教训，提出更有利于问题解决的措施。这个管理过程应持之以恒，只有这样才能使事前控制过程中出现的问题及时得以解决，环境监理单位事前控制能力才能阶梯式上升，从而保证环境监理服务水平的的持续提升[4]。

4 结 论

随着生态文明体制改革不断推进，我国环境保护政策也随之发生了重大调整，尤其是“环境保护督查制度”施行以来，一直保持高压态势，对环境违法行为实行“零容忍”的态度，形成了制度化的严格治理体系，环境保护“严监管”已成为新常态。在新形势下，环保行政主管部门和建设单位都对环境监理在水电工程建设期环境管理中的作用提出了更高的要求，因此环境监理在全过程控制方面的能力建设和提高成为当务之急。事前控制可防患于未然，控制得当可使整个控制过程达到事半功倍的功效，有利于提升环境监理服务水平。提升水电工程环境监理事前控制能力有以下五个方面。

(1)涉及环境监理控制目标、控制标准和控制程序的环境保护制度应在取得参建各方的广泛共识后颁布施行，建立在公开、民主、共识基础上的管理制度，才更有说服力和执行力。

(2)环境监理实施细则是环境监理工作指导性文件，为提高其针对性和可操作性，应针对施工标段或施工工作面梳理出施工过程中经常出现的环保违规违约行为、环境监理的重点与难点，并分别提出预防与应急处理措施。

(3)通过参加工程监理例会和收集施工方案等措施，及时捕捉工程建设信息，并对信息加以甄别，同时针对有用信息及时启动事前控制程序，协助承包商完成环境影响识别和污染防治措施设计。

(4)以施工标段和施工工作面作为监理对象，强化对专项环境保护措施方案的审核，力争使措施方案中的环境影响识别准确、合理，防治措施有效、可靠，确保其在后续施工过程中得到有效落实。

(5)采用PDCA循环法对事前控制的整个过程进行质量管理，不断强化对控制效果的分析，对事前控制措施有效性进行评估。效果好的措施可规范化并加以推广，不好的措施可进行持续改进，使环境监理事前控制能力实现阶梯式上升，从而保证环境监理服务水平的持续提升。