水利水电工程变更与索赔申报分析

魏 光 辉

(新疆塔里木河流域管理局，新疆 库尔勒 841000)

0 前 言

水电工程施工项目周期较长，施工条件复杂，施工中不确定因素多，导致工程变更、索赔的发生[1-3]。目前，水电施工项目竞争激烈，施工企业往往低价中标，存在高风险，实际施工中的变更、索赔对承包商而言十分重要[4-5]。如何化风险为机遇，将工程施工中发生的诸多变项申报为变更与索赔，并被业主批准立项，并非一件简单的事。

首先，要明确变更与索赔的区别及其在实际申报中各自特点、难点，有针对性地采取变更与索赔程序和技巧；其次，在申报时将工作重心放在各自难点上，以求索赔工作更有成效。

1 变更和索赔的区别

变更是指在施工过程中根据图纸、设计修改通知或得到发包人批复认可的承包人的合理化建议，对工程施工内容所作的有别于合同的修改施工[6-7]。它是双方新的邀约和承诺，是施工合同成立后当事人对原合同工作内容进行的修改或补充，从而引起承包人费用增加，承包人就施工成本增加及措施费和利润等向发包人进行的仅就费用的主张。如果变更使工期受到影响则要进行工期索赔。

变更的实质是对新的修改内容进行重新投标报价，它有明确的不同于合同的工程量及技术参数，按照投标报价水平重新申报其对应的单价，按照修改内容重新计算其对应工程量。变更费用计算中单价和工程量容易确定，双方分歧不大。

索赔是合同的另一方通过一定的程序向对方要求补偿的活动。这种补偿既可能是费用方面的要求(费用索赔)，也可能是工期方面的要求(工期延期索赔)，甚至可能是既包括费用也包括工期的要求(综合索赔)。费用索赔只就增加的施工成本进行费用主张，一般不含利润(实践中，应具体问题具体分析，如果索赔的是损失，则不含利润；如果索赔的是违约损失，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；如果索赔的是工程量，则包含利润；如果索赔的是为发包人延误赶工的功劳，则应包括奖金等)[8-10]。

“变更”是发包人、监理人事前的主动行为，而“索赔”是发包人的事后行为、监理人的被动行为。索赔的费用计算一般包括直接费、现场管理费，不含利润；只有属合同变更原因而导致的索赔才计及承包人的合法利润。

2 变更与索赔的共同特点

虽然变更和索赔费用发生的原因不一样，有着各自的申报特点，但无论变更还是索赔，均要有充分的合同依据说明承包人应具有的变更索赔权利，还要有充足的指令或证据说明现场实际发生了非承包人原因引起的变更和索赔事件，以及表明该事件发生到何种程度的工程量证据资料。一般称前者为合同依据，后两者统称为事实依据，这是变更与索赔申报成功必备的三个要件，同样也是三个难点，三者缺一不可。

在实际工作中，有很多索赔事件由于现场指令、证据不足，或工程量签证缺失而错失良机。无论变更还是索赔要想最终成功，均须围绕这三点展开工作。由于变更和索赔的原因不同，获取这三个方面证据的难易程度也不一样，有着各自不同的难点。

3 承包人变更申报

3.1 变更申报的合同依据

变更申报的合同依据也称变更申报的原因，必须符合合同专用条款中规定的修改内容方能提出申报[11]。依据《水利水电土建工程施工合同通用条款》第39.1条规定，变更必是对原合同以下几种类型的修改：

(1)增加或减少合同中任何一项工作内容；

(2)增加或减少合同中关键项目的工程量超过专用合同条款规定的百分比；

(3)取消合同中任何一项工作(被取消的工作不能转由发包人或其他承包人实施)；

(4)改变合同中任何一项工作的标准和性质；

(5)改变工程建筑物的形式、基线、标高、位置或尺寸；

(6)改变合同中任何一项工程的完工日期或改变已批准的施工顺序；

(7)追加为完成工程所需的任何额外工作。

在签订合同过程中，发包人会对以上几种类型根据工程实际或自身考虑有所删减，并在专用合同条款中明确，最通常的情况是对第(2)类型取消，工程量增减超过15%，单价或合价均不作调整。

3.2 变更申报的常见形式

(1)合同依据明确。在工程实施过程中，符合上述39.1条专用条款合同描述即可申报变更；

(2)指令变更支撑证据容易获得。承包人一般是根据业主及其代理人发出的书面修改指令进行变更施工，如设计修改通知单、业主批复的修改施工方案等。若情况特殊、事情紧急，承包人根据监理人口头指令进行施工，事后双方也会及时补充书面指令。当然，承包人也要在这方面引起重视，事后一定要及时追踪指令补发，千万不能遗漏或拖到最后迟迟难以下达，如果没有指令支撑依据，变更无法申报；

(3)说明事件发生到何种程度的证据支撑资料，如工程量签证确认单等，相对索赔而言很容易获得。承包人只要根据变更指令和现场实际计算即可得出，同时得到监理人和业主签证确认即可。但往往很多变更实际申报时就在这一环节卡壳，迟迟不能得到监理人和业主的签证确认，导致最关键支撑证据缺失，变更无法进行申报，工程量签证成了很多变更工作难以逾越的难点；

(4)当发包人对通用条款39.1条某变更类形作删减，该对应类型变更因没有合同依据无法申报，此类型可相应考虑转化为索赔。如以上第(2)类型取消，工程量增减超过15%不能作变更。而承包人进场设备、人员均按满足原工程进度计划和工程量配置，实际施工中发生如此大的工程量增减，造成人员设备大量窝工，进退场费过度增加，导致承包人成本支出过大，可从索赔角度寻找依据进行申报。

3.3 变更申报难点及规避对策

变更工作难点在于工程量确认签证难，其原因如下：

(1)没有及时进行工程量计算工作，积压到最后成为难点。变更事件发生后，相关人员由于工作繁杂或疏于及时申报，某一单项工程完成后没有着手进行工程量计算工作，并请监理人及业主及时审核确认，拖到后面成为难点。

(2)工程量计算工作做得很及时但不到位，无法通过；或由于某些现场实际与监理人及业主记录出入较大；或由于计算思路不够直观，计算依据不够详细，达不到监理人及业主对申报资料的要求，难以达成共识，导致工程量计算上报后，监理人及业主的审核签字工作一拖再拖。

针对以上难点，规避对策如下：

(1)变更事件发生后，要对工程量及时签证确认。承包商相关部门应明确各自责任，及时在该时段内解决工程量签证工作，千万不能拖到后面，导致承包商、监理人及业主全部放下手头工作，重新梳理思路，寻找证据资料，回想现场实际审核，彼此重新确认。即使监理人及业主认可最终某些变更事件，但基于此种状况一拖再拖也令人头疼。

(2)承包商相关人员对工程量计算工作要引起重视，怀着一份热情去工作而不是仅仅为了完成任务，要尽可能做到尽善尽美。一份排版美观、思路流畅、原图索引简便、用心做出来的精美资料，任何监理人及业主都会认可。

4 索赔申报

4.1 索赔申报的原因

索赔申报原因可以概括为以下几点：

(1)涉及合同文件的索赔：由于合同文件的缺陷或双方对合同规定的不同理解，承包人执行监理人的解释和要求后，认为其费用增加或工期延长而提出的索赔；

(2)涉及履约不力的索赔：由于发包人履约不力，包括其委托人(监理人、设计人等)违约，或行为不当，或行为迟缓，致使承包人费用增加或工期延长，而提出的索赔；

(3)涉及变更的索赔：由于变更导致工期延长或费用增加，承包人认为根据合同变更条款规定处理，其利益未能得到全部补偿，而提出的索赔；

(4)涉及不利自然条件和人为障碍的索赔：由于在施工中遇到即使是有经验的承包人也无法合理预见的不利自然条件和人为障碍，而提出的索赔；

(5)涉及合同进度延误索赔：由于非承包人责任导致施工进度延误，而提出的索赔；

(6)涉及合同加速索赔：由于发包人或监理人要求承包人比原合同规定的计划更早地完成工程，或者是已发生了非承包人责任的延误，但仍要求承包人按合同计划完成工程，致使承包人不得不比原计划投人更多的资源进行赶工，而提出的索赔。

在签订合同过程中，发包人同样也会根据工程实际或自身考虑对以上索赔提出限制条件并在专用合同条款中明确。比如上面已在变更中明确工程量增减超过15%不予变更单价或合价，有的还会进一步在索赔条款中明确工程量增减超过15%不予索赔。此种情况符合以上第(3)条涉及变更的索赔，即承包人认为根据合同变更条款规定处理，其利益未能得到全部补偿，发包人对此进一步在专用条款中明确不能进行索赔。

4.2 索赔申报的几种表现

索赔具有如下几种表现形式[12-13]：

(1)合同依据难找，立项难。大多数索赔发生的原因需要分析界定，不像变更那样直观对照合同就能找到依据。虽然《水利水电土建工程施工合同》规定，承包人有权根据本合同条件的任何条款及其他有关规定向发包人索取追加付款，似乎索赔申报的依据更宽泛，索赔依据比变更依据更容易获得，而实际却恰恰相反。由于索赔事件发生的原因需要分析界定，如果不能在合同中找到明确的对应依据，对承包人实际提出的索赔依据，每个人对法律法规的理解程度都不一样，要想说服监理人及业主达成共识并立项并非易事。

(2)指令证据获得较容易。施工过程中，索赔事件的发生是随时随地的，并不能事前预知，有可能是监理人及业主发出的不涉及变更事实的指令，而更多是外部各种不能预料的客观原因导致的，但都是确实有证据证明实际发生过，且对施工成本造成了影响。

(3)说明索赔事件发生程度的详实证据资料，如工程量签证确认单的获得等相对变更来说难度很大。由于监理人及业主本身对某些索赔事件立项持不确定态度，需要承包人去说服争取，故不可能在索赔事件发生时就对工程量进行及时签证确认。某些事件虽然是经监理人及业主指令或认可的，但由于无法量化，导致监理人及业主无法签证而搁置。

(4)当发包人对通用条款某索赔类型作删减，该对应类型索赔会因为没有合同依据无法申报，如工程量增减超过15%明确不予索赔，也不予变更单价或合价。施工实际中，如发生此类变项，索赔难度极大，如不索赔，成本支出又远超过投标期望。在这种情况下，要想索赔成功，就给承包人的索赔工作提出更高的挑战和要求。一是增加承包人寻找其他法律法规和管理办法的难度；二是找到有关依据后，说服监理人及业主认同该依据难度很大；三是对承包商申报资料的质量要求更高。

4.3 索赔申报难点及规避对策

相对变更而言，索赔工作难度较大。施工过程中，索赔事件的发生是随时随地的，同一事件的影响也是多方面的，索赔事件发生的原因、影响的结果及其费用计算比变更事件复杂得多。申报的难点主要有以下几点：

(1)索赔立项难。由于索赔事件发生的随机性和复杂性，部分索赔事件不能在合同中直接找到对应依据，或者找到合同依据但需要分析说明并说服监理人及业主认同。如果索赔无法被监理人及业主立项认可，后续的费用索赔申报都是空谈。根据各个工程的实际，索赔工作最大的难点是立项，这是索赔工作中最艰难的第一步。

(2)索赔费用计算难。索赔事件由于其影响的内容不同，导致的结果是多方面的。对其思路分析、费用计算，不同的人有不同的理解，没有一定的模式，而最终思路要获得监理人及业主的认可并对费用达成共识，可想而知难度非常大。

(3)索赔时效需引起重视。由于索赔工作的复杂性及其实际难度，很多承包商习惯将许多索赔事件集中到最后一起处理，这对承包商而言是非常不利的。这种千头万绪集中到一起的局面很容易使监理人及业主无从认定或干脆否决；或者当时现场监理人已经调离，别人无法代替签证确认；或者积压到最后索赔事件过多、索赔费用过大，监理人及业主出于资金考虑否决几率加大。承包商要尽可能只将少数难度过大的索赔留到最后集中精力专门处理，平时工作中承包商相关人员要对索赔时效引起重视，加强索赔工作的过程控制。

针对以上难点，规避对策如下：

(1)现场发生涉及索赔事件时，对不能直接找到合同依据的事件，先跟监理人达成共识再上报立项报告。承包商相关人员在准备申报时，首先要将主要精力放在与监理人及业主的反复沟通、协商及说服上，获得初步立项意向后，再申报立项申请，一般都能达到事半功倍的效果。此外，承包商还要对索赔事件发生的整个状况做到心中有数，以便和对方沟通时言之有物，有理有据，对对方提出的反索赔进行说明驳回。

(2)索赔工作本来就是一个从繁琐的事件中理出主要线索的事情，索赔费用计算要本着最终效益较大的原则。不能每一个细节都去索赔，不但浪费精力，还给监理人及业主留下不好的印象，致使后续工作难度加大。索赔费用计算的思路一定要首先能说服自己，才能去说服监理人及业主。此外，承包商平常要及时关注现场发生的索赔事件，并对其发展状态持续了解，对整个索赔事件的影响范围做到心中有数，这样在费用商谈时才不会有盲区处于被动。

(3)现场发生索赔事件后，承包商相关人员应及时和监理人(及发包人)进行沟通并商讨费用解决办法。同时，按规定上报索赔意向书，使索赔事件得以及时确认，以免将来监理人及业主以超过索赔时效否决。索赔事件发生过程中或结束后，要立即着手致力于索赔立项工作的开展，包括沟通、说服、立项上报等。立项后，及时进行费用计算，形成索赔报告上报。索赔文件必须实际、准确、具有说服力，以便于监理人快速、有效地审查，并确定索赔的合理性。

5 结 语

水利水电工程施工合同复杂，管理难度很大，项目的盈亏很大程度上取决于变更索赔的成败。而变更与索赔工作又是一项复杂的、综合性很强的技术工作。因此，作为工程承包人要重视变更与索赔工作，敢于、善于变更索赔，在实践中不断积累教训和经验，利用变更索赔维护项目的最大利益。

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