民治水电站多元化移民安置方式研究

文献标志码：B

文章编号：1003－9805（2015）03－0074－05

收稿日期：2015-05-28

作者简介：宋国杰（1970－），安徽霍邱县人，高级工程师，从事水电工程建设及征地移民安置规划设计工作。

0　前　　言

水电是清洁的可再生能源。发展水电是解决能源短缺，优化电源结构，合理利用资源的重要措施。我国水电建设从新中国成立初期装机36万kW，发展到2010年，水电的装机容量已经突破2亿kW。为了实现向国际社会承诺的节能减排目标，规划到2020年我国水电装机要达到3．8亿kW ［1］。未来我国水电建设将逐步转移到西南地区的川、滇、藏等3省（区），水电工程移民战略发展向大江大河的上游转移，待建设的水电工程移民人数按已规划流域统计约为57万人，妥善安置因水电开发而产生的移民，是我国水电开发中需要解决的关键问题之一 ［2］。

我国水电工程涉及的区域，绝大多数为农村地区，移民也以农村人口为主，对土地的依赖性较大。农业安置作为传统的移民安置方式，坚持以土为本，以农为主，通过土地开发整理、有偿流转调剂划拨土地等手段，为移民提供一份能够满足其生存与发展的耕地。以往的实践证明，农业安置是库区农村移民得到稳妥安置的好途径，具有移民适应快、安置费用低、后期较稳定等诸多优势。

但是，我国是人多地少的国家，耕地是最为稀缺的资源之一。统计资料显示，2010年末，我国耕地数量为1．217亿hm 2，全国人均占有耕地面积约为0．092 hm 2，仅为世界平均水平0．3 hm 2的1／3。随着水电建设向大江大河上游推进，大多数水电站库区位于高山峡谷区，人地矛盾更加突出，面临难以克服的筹措土地的困难，库区承载人口的土地资源容量有限，采取单一的农业安置方式难以安置全部移民。因此，在移民工作实践中，必须创新移民安置方式，采取多渠道、多途径、多元化的安置方式妥善安置移民。

1　水电站概况

1．1　工程概况

民治水电站是四川省宝兴县蜂桶寨乡境内东河干流上的引水式电站，坝址距宝兴县城约30 km，控制流域面积1 021 km 2。水库正常蓄水位1 587．0 m，装机容量120 MW，正常蓄水位以下库容88万m 3，调节库容21．5万m 3，为日调节水库。

1．2　建设征地概况

民治水电站建设征地涉及宝兴县蜂桶寨乡盐井坪、顺山2个村和蜂桶寨自然保护区。建设征地范围内主要涉及：土地面积约为97．02 hm 2，其中耕园地为13．15 hm 2，林地为63．47 hm 2；人口为90人，其中农业人口79人，非农业人口11人；各类结构房屋面积7 406．65 m 2；零星林木18 561株（笼）。

民治水电站基准年（2009年）需生产安置移民127人，其中水库淹没影响区20人，枢纽工程建设区107人。规划水平年（2014年）需生产安置移民132人。

2　移民安置特点及面临的问题

2．1　移民安置特点

民治水电站移民全部为农村移民，建设征地区域耕地资源十分紧缺。移民除从事传统的种植业、养殖业外，外出打工较为普遍，部分移民还从事旅游服务业，移民生产结构和经济收入来源呈现多样化的特点。

2．2　面临的问题

民治水电站移民安置涉及蜂桶寨乡盐井坪村，根据该村的土地资源条件和移民安置意愿，确定调剂涉及各村民组的剩余耕地安置移民。经分析，涉及各村民组剩余耕地面积35．18 hm 2，按各村民组移民农业安置标准计算，规划水平年移民农业安置环境容量为120人，需生产安置移民132人，农业安置容量小于移民生产安置人口。

移民安置受到耕地后备资源不足的制约，采取单一的农业安置方式，本村民组移民环境容量不足，需要扩大安置范围，从邻近其他村民组调剂耕地，调地难度很大。同时，移民搬迁至其他村民组安置，对移民原有的社会关系网络的扰动和影响较大，移民接受程度低。地方政府认为单一的农业安置方式引发的矛盾多、工作难度大，移民安置方案难以实施。

在此情况下，需要创新移民安置思路，拓宽移民安置渠道。根据本工程的移民特点、区域社会经济发展水平及国家相关政策，对多元化移民安置方式在本工程的适宜性进行研究，制定切实可行的移民安置方案。

3　移民安置方式适宜性分析

根据近年来水利水电工程建设征地移民安置实践，按照移民从事的产业或获得经济收入的途径划分，国内现有的移民安置方式主要包括：农业安置、二三产业安置、城集镇复合安置、自主安置、长效安置及其他安置方式等 ［3］。

3．1　农业安置

为移民配置与建设征地前数量和质量相当的土地资源，移民从配置的土地中通过劳动获取收入。土地资源的获取主要有三种方式：第一，开发整理，对移民安置区内可以开发利用的土地进行统一的整治开发，并进行适当的基础设施建设，用于安置移民；第二，调剂土地，在土地资源相对较多地区采取土地有偿流转的方式，使移民拥有相当的土地用于种植业生产；第三，复垦，对于在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏、废弃的土地，可以通过土地复垦的方式采取整治措施，使其恢复到可供利用状态，为农业安置移民提供土地。

根据移民环境容量分析，民治水电站可在征地涉及村民组调剂部分耕地用于安置移民。调剂出的耕地与移民被征收的土地相比，区域位置相近，生产条件相似，通过采取土地整理措施进行改造后，其生产能力可以达到或超过移民原有土地。因此，建设征地区域具备农业安置部分移民的条件，具有一定的农业安置容量。

3．2　二三产业安置

对于部分具备一定条件的移民，不再从事农业生产，不配置土地，可迁入城集镇或农村商品经济较发达的区域，进入企业或通过自办企业工作，或者从事运输、经商、房屋租赁等二三产业，解决移民就业和获得生活来源的问题，实现安置移民的目标。

民治水电站移民居住在集镇（蜂桶寨乡政府所在地）及其附近，公路省道S210线贯穿建设征地区域，对外交通便利。宝兴县石材资源丰富，石材开采加工业较发达，已形成完整的开采、加工、运输产业链。该区域旅游业发展已初具规模，建设征地区附近分布有夹金山国家森林公园、“神木垒”原生态风景区、硗碛风情藏寨及邓池沟天主教堂等景区和景点。该区域具备二三产业安置移民的外部环境和条件。

3．3　城集镇复合安置

这是介于农业安置与二三产业安置之间的一种安置方式，即移民居住在城集镇，配置适量的土地，一方面可以通过配置的土地从事农业生产获得部分收入，另一方面，利用城集镇的区位优势，从事铺面经营、运输、打工等二三产业获取收入。

根据调查，民治水电站移民安置区集镇及其周边土地资源紧缺，难以为新迁入的移民配置一定数量的耕地和宅基地。因此，该区域不具备城集镇复合安置移民的条件。

3．4　自主安置

主要包括养老保障、自谋职业、自谋出路、投亲靠友等安置方式。

（1）养老保障。是指规划水平年，满足养老保障年龄条件的生产安置人口，由本人自愿申请并经批准的农村移民，可以享受政策规定每月领取养老保障金的安置方式。实行养老保障安置的移民人口，不再划给生产用地，只划给宅基地，也不作其他安置。

（2）自谋职业。是指移民在统一规划的移民安置点内以户为单位取得宅基地建房，自愿不要生产用地，从事二三产业的安置方式。

（3）自谋出路。是指移民以户为单位自愿不要宅基地和生产用地，自行安排生产生活出路的安置方式。

（4）投亲靠友。是指移民自主选择依靠亲友解决生产生活资料的一种安置方式，包括农业生产安置和赡养、抚养安置。农业生产安置是指移民以户为单位在规划点外进行农业安置。赡养、抚养安置是指由亲友赡养、抚养安置。

民治水电站老年移民人口占有一定的比例，还有部分移民已从事多年商业、服务业、运输业、建筑业等非农业经营活动，有固定职业和技术专长。根据移民意愿调查，部分符合安置条件的移民愿意选择养老保障、自谋职业等自主安置方式。

3．5　长效安置

逐年补偿长效安置是近年来针对土地资源紧缺，农业安置移民环境容量不足，创新提出的移民安置方式之一，包括长期现金补偿和长期实物补偿两种安置方式。逐年补偿长效安置已在四川省藏区部分水电站试点，但尚未形成较成熟、统一的安置模式。在政策依据、适用条件和范围、补偿对象、方式和标准、实施办法和后续管理、资金来源和兑付、风险和预防机制等方面还需要探索研究，规范统一。该安置方式目前还不具备大范围推广条件。

根据民治水电站建设征地区的资源条件、社会经济发展水平和移民特点，本工程不适宜选择长效安置方式。

3．6　其他安置方式

（1）留地安置。在城市郊区或经济发达地区的农村集体经济组织，在征地后给农村集体经济组织留下一定面积的居住地、经营地，由该农村集体经济组织统一规划，组织村民用留下的土地建设自有厂房出租或开发其他经营项目，使移民有长期稳定收入。留地安置一般适用于二三产业相对发达的城市郊区或经济发达地区，民治水电站不适宜采用此安置方式。

（2）入股分红安置。将全部或部分征地费用投资水电建设或以优先股的方式投资水电建设，被征地农村集体经济组织从投资中获得收益后，按规定在本集体经济组织成员间进行分配。入股分红安置实施较为便利，但移民只能从股息中获取收益，每年的股息与水电工程的年收益、利润挂钩，难以保证移民稳定、长期的收入来源。而且各水电工程间的每股资本金和收益存在较大差异，容易造成移民差异和不平衡，引发社会不稳定因素。因此，多年来一直无法推广，目前尚不具备实施条件。

3．7　结　　论

综合以上分析，根据民治水电站建设征地区域的自然资源条件、社会经济发展水平、移民特点和移民意愿，不适宜采取某种单一的移民安置方式。考虑到农业生产在移民生产生活中的基础性作用，可优先选择农业安置作为安置移民的主要方式，尽量使移民拥有一份土地作为依托。在此基础上，依据现行有关政策，对符合养老保障、自谋职业等自主安置条件的移民进行相应安置，采取多元化的移民安置方式妥善安置移民。

4　多元化的移民安置方式

4．1　移民安置方案

根据移民安置的原则、移民安置任务、移民环境容量分析成果，在保证移民安置效果、尊重地方政府意见和移民意愿的前提下，注重规划的技术经济合理性，形成两个总体方案。即方案一，采取单一的农业安置方式；方案二，以农业安置方式为主，辅以养老保障、自谋职业等多元化的安置方式。

（1）方案一：采取农业安置方式安置全部移民，根据移民环境容量分析成果，在本村民组内农业安置容量不足，需要扩大安置范围至全村。规划在移民所在的本村民组调剂剩余耕地4．07 hm 2，安置移民119人；在邻近村民组调剂耕地0．84 hm 2，安置移民13人。安置后移民人均耕地0．0193～0．067 hm 2。

根据移民生产安置去向，以村民组为单位平衡分析，规划水平年建设征地需搬迁97人，规划在移民本村民组就地后靠建房安置84人，搬迁至邻近村民组建房安置13人。

（2）方案二。采取以农业安置为主，辅以养老保障、自谋职业等多元化的移民安置方式。规划在移民本村民组调剂剩余耕地3．29 hm 2，安置移民92人，占移民总数的69．7%，安置后移民人均耕地0．019 3～0．062 hm 2；通过养老保障安置24人，占移民总数的18．2%；自谋职业安置16人，占移民总数的12．1%。

根据移民生产安置去向，以村民组为单位平衡分析，规划水平年建设征地需搬迁97人，规划在本村民组就地后靠建房安置。

4．2　方案比选

从安置方式、安置难度、资金需求、移民意愿、地方政府意见等方面对两方案进行比较分析。

4．2．1　安置方式

方案一，移民全部采用单一的农业安置方式，首先调剂本村民组的剩余耕地安置部分移民，其他移民搬迁至邻近村民组调剂耕地安置；方案二，以农业安置为主，辅以养老保障、自谋职业等多元化方式安置移民。

4．2．2　安置难度

从筹措土地资源角度分析，方案一需调剂耕地4．907 hm 2，其中，在本村民组调地4．07 hm 2，在邻近村民组调地0．84 hm 2；方案二需调剂耕地3．294 hm 2，全部在本村民组调地。两方案比较，方案二比方案一少调剂耕地1．613 hm 2，并且无需在邻近村民组调地。可见，方案二调剂土地的难度要小于方案一。

从移民搬迁角度分析，两方案均需搬迁移民97人。方案一，规划在本村民组就地后靠建房安置84人，受到移民生产安置方式的制约，需要搬迁至邻近村民组建房安置13人；方案二，移民全部在本村民组就地后靠安置。考虑到尽可能减小对移民社会关系网络的扰动和影响，方案二移民搬迁难度小于方案一。

4．2．3　资金需求

经测算，方案一移民生产安置规划投资243．5万元，方案二移民生产安置规划投资281．6万元，方案二比方案一多38．1万元。

4．2．4　移民意愿

经听取移民意见，在相关基础设施得到妥善解决的前提下，移民更倾向于就地就近搬迁安置，不愿意脱离已经建立的社会关系网络，担心适应性问题。部分符合安置条件的移民更愿意选择养老保障、自谋职业等自主安置方式。两方案比较，方案二移民全部在本村民组就地后靠安置，最大程度保留了移民社会关系网络的完整性。此外，方案二满足了移民对多元化安置方式的需求，给移民提供了自主选择安置方式的机会。因此，从移民安置意愿角度分析，方案二优于方案一。4．2．5　地方政府意见

经征求地方政府意见，地方政府认为方案一跨村民组调剂耕地难度较大，移民搬迁至邻近村民组安置难度较大，可能引发的矛盾较多，地方政府倾向采用方案二。

4．2．6　结　　论

综上所述，方案二具有移民安置难度小、符合移民意愿、地方政府赞成等诸多方面的优点。方案二移民生产安置投资比方案一多38．1万元，但是，资金不是本工程移民安置的约束条件。

因此，选择方案二作为民治水电站的移民安置方案，即采取以农业安置为主，辅以养老保障、自谋职业等多元化的移民安置方式。

4．3　移民安置效果

民治水电站移民安置方案实施后，规划水平年移民人均年纯收入、人均耕地等指标均达到或超过规划目标，移民的生产生活水平得到恢复并超过其原有水平。自2010年民治水电站开工建设以来，各项移民安置工作顺利推进，当地社会保持稳定，较少发生移民“阻工”现象，保证了主体工程的顺利建设。可见，本工程采取的以农业安置为主，辅以养老保障、自谋职业等多元化的移民安置方式，符合建设征地区的实际情况，移民接受程度高，得到了地方政府的支持，移民安置实施效果较好。

5　结论与展望

5．1　结　　论

（1）采取多元化的移民安置方式，不再把移民固定在耕地种植上，移民可以根据自身专长从事其他致富项目，从而拓展了移民环境容量，降低了移民安置难度。

（2）随着电站的开工建设，必然改善本地区基础设施条件，促进本区域经济发展，为移民提供更多运输、劳务、服务等就业机会，移民从事二三产业的工资性收入会有较大幅度增长。采取多元化的移民安置方式，能够使移民的生产生活水平得到较快恢复并超过其原有水平。

（3）采取多元化的移民安置方式，满足了移民多元化的安置需求，最大限度维系了移民原有的社会网络，移民认可程度高，促进了区域社会稳定，从而保证了主体工程的顺利建设。

5．2　展　　望

移民安置问题是当前制约我国水电资源开发的关键因素。我国耕地资源十分紧缺，“人多地少”是我国的基本国情，人地矛盾突出。传统的农业安置方式面临着难以克服的筹措土地的困难，受到土地资源容量的限制，采取单一的农业安置方式已经不能满足移民安置的需要。随着我国经济社会的发展，移民的生产结构和经济收入来源已经日益多元化，必须创新移民安置方式，通过多产业、多渠道、多途径安置移民。采取多元化的移民安置方式，可以有效拓展移民环境容量，破解土地资源的瓶颈制约，是未来我国水电工程建设移民安置的发展趋势。