“三权分置”激活农地资源

严碧华

在坚持农村土地集体所有权的根本地位和严格保护农户承包权的基础上，《意见》亦指出，加快放活土地经营权。

38年前，安徽省凤阳县小岗村18位村民冒着风险按下红手印，实行分田到户“大包干”，开启了中国农村土地制度改革的首次重大创新。

今年6月，当时参与“大包干”的村民严金昌，通过土流网小岗村土地流转服务中心，带头发布了土地流转信息。

所不同的是，“大包干”是把土地所有权和承包经营权分开，而土地流转是将土地承包权和经营权分开，只流转经营权。

10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。

《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。

有专家在受访时表示，政策利好之下，农村土地流转或将进入快速增长通道，也有权威专家提醒要防止地方在执行政策时“跑偏”。

“流不流转，流转给谁，选择权要还给农民，不能由政府和集体经济组织负责人代替农民做主，这是政策落实的关键。”11月4日，中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文在出席“中国三农智库高层论坛”时如此表示。

土地流转致富

《民生周刊》记者查阅相关资料发现，有关农村土地流转的文件至少可以追溯到10年前。2005年1月，《农村土地承包经营权流转管理办法》经农业部第二次常务会议审议通过，自当年3月1日起施行。

10多年来，土地流转逐渐成为了热点词，越来越多的地方通过土地流转解决了土地搁荒及现代农业发展，进而促进了农民增收。

长沙县是湖南经济强县，2015全国百强县排行榜上，该县跻身八强。但长沙县的工业主要集中在南部，该县北部是典型的山区。近年来，在“南城北游”“强南富北”的发展战略的指引下，长沙县在北部通过土地流转发展现代农业和乡村旅游。

浔龙河生态艺术小镇就是其中的典型，据当地官员介绍，项目所在原双河村，山多田少，主要以农业种养和务工收入为主， 2008年人均年收入仅4500元。

如今，浔龙河生态艺术小镇运营公司按照耕地600斤谷/亩/年、林地150斤谷/亩/年、水塘坡地200斤谷/亩/年的价格实施土地流转，已经完成流转土地1100亩，按2015年的粮食收购保护价计算，户均每年可获得6270元的现金收入。土地流转之外，当地村民还能获得房租收入。

11月中旬，《民生周刊》记者实地采访了解到，已经实施村民集中居住的80户，按照村民自愿的原则，由浔龙河文旅公司对一楼商铺进行整体返租，月租金为18元/㎡；部分村民二楼住房进行返租，月租金为10元/㎡，每年可获得租金收入2万至4万元。

在旅游项目商铺里上班的村民还能获得劳务收入，截至今年11月，该项目累计安排当地劳动力289人，按月平均工资3210元计算，村民劳务收入合计1113万元。

需要指出的是，景区有了人流之后，村里还成立了集体资产管理公司，对300亩集体经营性建设用地进行经营，建设停车场、加油站等经营性项目，所得收益对村民进行分红。

11月18日，全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘到浔龙河调研。浔龙河村党支部书记柳中辉在介绍时表示，通过土地流转，农民实现了“寸寸土地长稻谷”。

在长沙县，类似于浔龙河这样通过土地流转改变村庄面貌的案例很多。

该县相关部门提供的资料显示：长沙县农用地总面积约183.8万亩，耕地78.49万亩。截至今年7月，全县农村土地流转总面积已达46.5万亩，占全县农用地面积25.3%，其中耕地流转面积27.62万亩，涉及所有自然村近9万农户。

不唯长沙，今年7月，《民生周刊》记者在贵州六盘水六枝特区大用现代农业（扶贫）产业园区采访了解到，按照“三变改革+山地特色农业+乡村旅游+金融扶贫”的模式，融合一、二、三产全面发展，老百姓把土地、劳动力和闲散资金入股到企业，并从中获得收益。

11月，农业部部长韩长赋在国务院新闻办公室举行的发布会上表示，截至今年6月，我国2.3亿农户中，流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份这一比例更高，超过50%。

他介绍，近年来我国大量的农业人口转向二、三产业，此前“家家包地、户户种田”的局面已经发生很大的变化，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化。

随着农村土地经营权流转的加快，更多的农业生产将由新型农业经营主体从事。据介绍，目前我国已有270多万个家庭农场、农民合作社和农业企业。

瓶颈与问题显现

通过土地流转，经营权在更大范围的优化配置，相对集中土地使用，不仅使土地利用效率得到提升，更能明显提升务农劳动力的劳动生产率，从而提高农业效率和竞争力，既解决了原承包农户的财产权益保护问题，又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题。

一方面，土地流转盘活了闲置土地，发展了现代农业，促进了农民增收；另一方面，也存在破坏土地属性、流转土地经营失败等案例。

尤其是后者，制约了土地流转。对于流转20、30年后，土地承包权是否还属于自己，农民存有疑虑。

中部某县人大常委会对土地流转做过专题调研，一位不愿具名的调研组成员告诉《民生周刊》记者，工商资本下乡时，有些由于不熟悉农业，且贪大求全，产业不对路，最后以失败告终。“有些老板也因此跑路，把包袱丢给了地方政府，政府不得不用财政资金去垫付土地流转费。”

记者调研发现，有些甚至把原有水系破坏，农地非农化，复耕非常困难，严重损坏了老百姓的利益。

鉴于此，亦有专家直言，有些地方的土地流转，其实就是圈地。

这样的现象发生多了后，尽管知道土地流转可能带来好的收益，但农民往往望而却步。

在陈锡文看来，“三权分置”并非新鲜事物。他表示，有关的探索，自己上世纪80年代末在浙江等地就听过，只是多年来一直没有在政策、理论、法律上把“三个权”讲清楚。他表示，流转的只是经营权而不是承包权，而且有承包权的农民只能是本集体组织的农民，“外人不要有非分之想，非本集体组织成员只能流转经营权”。

陈锡文认为，过去在流转中确实有不恰当的地方，即使是“三权分置”下，推进土地经营权有序流转也是件政策性极强的事。

土地流转可以集约化发展，因此外界认为，要创新农业经营体系就得促进土地流转。

陈锡文坦言，这个思路对，但不全对。比如粮价一下跌，租地大户就扛不住了，很多地方出现要么降土地租金，要么大户跑路的情况，这说明流转是个办法，但未见得是全部办法。

规范与促进

此次出台的文件，正是着力规范土地流转和化解农民的顾虑。

《意见》指出，始终坚持农村土地集体所有权的根本地位和严格保护农户承包权。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。

受访专家表示，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。

在坚持农村土地集体所有权的根本地位和严格保护农户承包权的基础上，《意见》亦指出，加快放活土地经营权。

比如《意见》显示：赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。

《意见》指出，加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

“乡亲们放心，土地承包权和经营权分开，只流转经营权，承包权永远是我们农民的。如果哪天合同到期了，土地可以收回来。” 对于今年73岁的严金昌来说，《意见》的出台无疑使他更有底气。