“三权分置”不能搞一刀切

罗燕

随着我国城镇化及农业现代化的发展，农村劳动力不断转移，新型农业经营主体涌现，土地流转和规模经营逐渐成为农村发展中的新趋势。

农业部统计数据显示，截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的三分之一，在一些东部沿海地区，流转比例已经超过二分之一。

今年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），进一步健全农村土地产权制度。就土地流转及“三权分置”的相关问题，《民生周刊》记者专访了农业部农村经济研究中心主任宋洪远。

土地产权的第二次分离

民生周刊：土地流转近年来一直很受关注，据您了解，大规模的土地流转是从哪一年开始的？有哪些文件对此进行了规范？

宋洪远：比较大规模的土地流转是从2008年开始，也就是十七届三中全会之后。2008年之前的流转是小规模的，比如亲戚朋友之间的转让或换地。

党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。此后，各地规模经营发展比较快，到现在为止，全国已经有三分之一的承包地流转了。

关于土地流转，最重要的文件有两个，一个是2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，一个是今年10月发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。

民生周刊：《意见》提出完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，这个文件出台的背景是什么？“三权分置”是怎么形成的？

宋洪远：由于土地流转规模经营的发展，就出现了一块农地所有权、承包权、经营权需要明晰的问题，顺应改革发展的实际，中央出台了“三权分置”的文件。所以是实践有要求，中央才有部署。

改革开放之初，实行家庭联产承包责任制，把集体所有的土地承包给农户使用，实现了土地所有权和承包经营权的分离。当时土地的所有权归集体，承包经营权归农户，这是两权分离。现在发展到新阶段，又出现了承包权和经营权分离的问题，这是土地产权的第二次分离。经过这两次分离，一块土地出现了三权：所有权、承包权、经营权。搞三权分置，目的是为了落实所有权，稳定承包权，放活经营权，推进规模经营的发展，推进现代农业的发展。

核心是农民与土地

民生周刊：“三权分置”在土地流转中将发挥什么作用？

宋洪远：首先，在土地流转中，实施三权分置，有利于明晰土地产权关系，这一块地，就产权而言，做了分割，分割的三权的关系、内涵、权能这样就明确了，明确了后就能更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益。

第二，有利于促进土地资源合理利用。农户承包了土地，不经营，撂在那里，土地资源就没有得到利用。如果不允许流转，他自己私下做这个事情，就不能规范地流转。实施“三权分置”，土地规范地流转给能手、能人，土地效率就提高了。

第三，有利于土地规模经营主体的发展。我要搞规模经营，如果不能流转，怎么搞？现在可以流转了，承包权和经营权分开了，一户可以拿到村里十户的地了，就成了专业大户了。

另外，有利于提高土地产出率，资源利用率，劳动生产率。资源得到合理利用了，利用率不就提高了？同一亩地，产出多了，产出率不就提高了吗？十个人种变成专业大户来种，劳动生产率不就提高了吗？

民生周刊：“三权分置” 被认为是农村土地产权制度的重大创新，这次改革的核心内容是什么？

宋洪远：这次搞“三权分置”，主要是围绕正确处理农民和土地的关系。中国农村的事，核心就是农民与土地，农民是劳动者，土地是生产资料。土地还有多种功能，比如是资源、资产，在一定程度上还是农民的社会保障。现在有社会保障还有三保，这个功能弱化了，但在过去，有一亩地就是农民的保障。

要科学界定三权的内涵、权利边界、三权的关系。这是这个文件第一个要做的事。第二是要建立规范高效的三权运行机制。最终要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、严格保护的农村土地产权制度。

民生周刊：所有权、承包权、经营权三者之间是什么关系？

宋洪远：所有权是物权，承包权是用益物权，经营权是债权。对这些权利，我们要平等保护。

为什么不发经营权证书呢？因为你的地流转给我，是通过合同规定的，是债权债务关系，承包经营权证书带有产权证书的意思。

三者关系非常清楚。所有权是承包权的前提，经营权是承包权的实现形式。

“三权分置”不能强推

民生周刊：对于这次改革的理解，是否存在一些误区？在您看来，这次改革有哪些方面需要特别注意？

宋洪远：先有土地流转的结果，我们才去规范，不是全国都来推这个事情。现在全国有三分之二的地还没流转，还是两权分离。难道要通过这个文件把剩下的三分之二的地都变成三权吗？不是这样的。

有的地方领导说要落实文件，全面推进三权分置，我说这个理解错了。我们就怕有的地方要搞三权分置，把地收回来流转给企业、大户。土地流转与否是农户的权力。这个《意见》是要完善农村土地所有权承包权经营权分置，不是要在中国全面推进农村土地所有权承包权经营权分置。

这个《意见》的前提，一是承包农业用地，建设用地宅基地都跟它没关系。第二是对已有情况的制度安排、确认、完善，不是要每一块土地都变成三权。第三，即便是已经出现三权分置的事实，也要尊重农民意愿，不能搞强迫命令，不能搞一刀切。第四，再怎么搞，土地集体所有制、耕地粮食生产能力都不能受到损害。

民生周刊：在土地流转中，政府部门应该发挥什么作用？

宋洪远：政府有几个事，一是要做好土地确权颁证。确实权，颁铁证，这是全国都要做的，2018年之前要完成。

二是要确保土地经营权规范有序流转，更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。这个地方能不能流转，要不要流转，不是政府拿着文件硬推，是根据地方的条件，有条件才能搞。

三是要构建新型经营主体政策扶持体系，引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。

民生周刊：据您估计，未来几年全国的土地流转会是什么趋势？

宋洪远：土地流转或者不流转都不是成绩，也不是缺点。是否流转要根据地方的条件，这个地方有人愿意接地，有人愿意转地，就流转了，有可能经过10年，还是承包地流转的面积还是三分之一。

我估计，至少“十三五”期间，全国承包地的流转面积不会超过耕地总面积的40%。因为现在的技术条件、生产手段就支持这么大的规模。可能有60%的人就是不愿意流转土地，自己承包经营挺好。强推土地流转是不对的，是有条件搞的就搞规模经营，没条件的地方就不搞，已经搞的要规范。要这么强推，5年之后不就都规模经营了吗？

土地流转率也有可能降低，比如有的土地流转5年之后，又不流转了，这是农民的权利。所以土地流转不是直线上升的。从今年开始，我们不再公布土地流转率，也不再排序了，就怕误导。