“十三五”环保施工图敲定

赵慧

《规划》旨在落实党的十八大以来新的发展理念，对“十三五”环境保护工作进行了整体设计，被业界视为“十三五”生态环境保护施工图。

工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，生态环境保护面临巨大压力；伴随经济下行压力加大，发展与保护的矛盾更加突出，一些地方环保投入减弱，区域生态环境分化趋势显现，污染点状分布转向面上扩张；环境承载能力超过或接近上限，78.4%的城市空气质量未达标……“十三五”期间，中国生态环境保护和治理的形势依然艰巨。

12月5日，经国务院常务会议审议通过的《“十三五”生态环境保护规划》（简称《规划》）正式发布。作为国务院发布的最高等级重点专项规划之一，《规划》旨在落实党的十八大以来新的发展理念，对“十三五”环境保护工作进行了整体设计，被业界视为“十三五”生态环境保护施工图。

打好三大战役

近年，针对日渐严峻的污染问题，我国全力推进大气、水、土壤污染防治，先后出台了“大气十条”“水十条”“土壤十条”三大专项行动计划。其中，“水十条”今年实施，“土壤十条”也在今年批复，最早实施的“大气十条”2017年则迎来收官。

大气、水、土壤污染防治仍是“十三五”环境治理的重点。《规划》在“十三五”生态环境保护主要指标中设立了12项必须完成的约束性指标，其中6项涉及大气、水、土壤。

环保部环境规划院副院长吴舜泽在解读《规划》时表示，大气、水、土壤3类共6项环境质量的约束性指标是最难完成的部分。“对于环境质量实施约束性控制是十八届五中全会或者说是这次《规划》第一次实现的，是代表党和国家向社会和人民做出的承诺，意义重大。在目前环境质量改善进程相对比较复杂的情况下，如何达到环境质量要求，难度特别大。”

《规划》明确，我国制定了大气、水、土壤三大污染防治行动计划的施工图，根据区域、流域和类型差异分区施策，将空气质量改善目标分解到全国338个城市，将水环境质量目标分解到不同的控制单元，并实施绩效考核和责任追究。

大气方面，我国将分区施策改善大气环境质量，重点明确了京津冀及周边地区、长三角区域及珠三角区域的大气防治目标。以空气治理难度最大的京津冀地区为例，到2020年，这一区域细颗粒物污染形势显著好转，臭氧浓度基本稳定。

“十三五”时期，将以北京、保定、廊坊为重点，抓好冬季散煤治理、重点行业综合治理、机动车监管、重污染天气应对，重点城市实施天然气替代煤炭工程，推进电力替代煤炭，“十三五”期间，北京、天津、河北、山东、河南五省市煤炭消费总量下降10%左右。

针对水污染问题，《规划》提出精准发力提升水环境质量。依据主体功能区规划和行政区划，划定陆域控制单元，建立流域、水生态控制区、水环境控制单元三级分区体系。实施以控制单元为空间基础、以断面水质为管理目标、以排污许可制为核心的流域水环境质量目标管理。同时，针对饮用水、地下水、黑臭水体等方面提出不同的治理措施。

由于起步较晚，土壤污染防治将重点放在了调查、风险管控方面。《规划》提出以农用地和重点行业企业用地为重点，开展土壤污染状况详查，2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。

京津冀、长江经济带将划生态红线

一直以来，我国环境保护工作走的都是“先污染后治理”的道路，相对滞后性使得环保工作常处于末端治理的被动环节，早已形成的不利于环境保护的产业结构令环保工作难上加难。

为此，《规划》提出从源头保护生态环境，在发展方式前端做文章。明确创新调控方式，强化源头管理，以生态空间管控引导构建绿色发展格局，以生态环境保护推进供给侧结构性改革，以绿色科技创新引领生态环境治理，促进重点区域绿色、协调发展，加快形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构和生产生活方式。

根据《规划》，“十三五”时期我国将全面落实主体功能区规划，划定并严守生态保护红线。2017年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（市）划定生态保护红线；2018年底前，其他省（区、市）划定生态保护红线；2020年底前，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标，基本建立生态保护红线制度。

针对重污染行业，今后将强化环境硬约束推动淘汰落后和过剩产能。建立重污染产能退出和过剩产能化解机制，对长期超标排放的企业、无治理能力且无治理意愿的企业、达标无望的企业，依法予以关闭淘汰。鼓励各地制定范围更宽、标准更高的落后产能淘汰政策，京津冀地区将加大对不能实现达标排放的钢铁等过剩产能淘汰力度。依据区域资源环境承载能力，确定各地区造纸、制革、印染、焦化、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等行业规模限值。

最严格的环境保护制度

今年9月，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》发布，环保垂管改革，这一触动现行地方环保体制的“底盘性”改革由此启动。

环保垂管改革仅是生态文明体制改革中的一个部分，根据《规划》“十三五”时期我国将重构环境治理基础制度和机制，以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。

这主要体现在对地方政府的“督政”和针对企业的“督企”。对于前者，我国将统筹推进生态环境治理体系建设，以环保督察、编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等落实地方环境保护责任。

《规划》明确，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务，对构成犯罪的依法追究刑事责任。实行领导干部自然资源资产离任审计，对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其应承担责任的，实行终身追责。

对于后者，将以环境司法、排污许可、损害赔偿等落实企业主体责任，并以税收政策引导、资源环境价格改革、绿色金融等强化市场激励机制与市场主体培育。最终，形成政府、企业、公众共治的治理体系。

《规划》明确指出，我国“十三五”时期将开征环境保护税，全面推进资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间范畴，落实环境保护、生态建设、新能源开发利用的税收优惠政策。