深圳轨道交通工程BT模式下监理工作探讨

时间：2024-07-28

郭杰，刘超

(中国铁道科学研究院深圳研究设计院，广东深圳 518034)

深圳城市轨道交通工程建设规模大，已建成通车的一、二期工程有地铁1，2，3，4及5号线，在建的三期工程有地铁7，9，11 号线建设。其中，地铁 5，7，9，11号线建设均采用BT模式。BT模式作为一种新型的投融资建设模式在深圳轨道交通工程建设中应用，有效缓解了建设资金紧张的局面。但是，我国目前尚没有专门的法律、法规对BT模式下的参建各方行为进行规范和调整，各单位对BT模式的理解程度也不一样。在BT模式下如何开展监理工作，目前还处在探索阶段，对此予以研究具有实际意义。

1 BT模式下深圳轨道交通工程的特点

1.1 非严格意义上的BT模式

国际上标准的BT模式为交钥匙型BT模式，该模式是由BT承办人组建BT项目公司，负责项目融资，选择勘察设计单位、监理单位和施工单位。其组织结构见图1。

深圳轨道交通工程采用的BT模式并非严格意义上的BT模式，因为没有实现BT承办方在工程建设过程中的建设单位地位，建设单位仍然是地铁公司。二期工程地铁5号线绝大部分工程建设资金由地铁公司提供，BT承办方融资职能弱化。由于地铁公司建设资金紧张，轨道交通三期工程地铁7，9，11号线BT承办方融资职能有所强化，大部分工程建设资金由BT承办方提供。建设单位控制初步设计并参与施工图设计管理，直接委托监理单位，凸显了建设单位对工程的强控制地位。因此该模式属于施工总承包型BT模式，属于非标准的BT模式。其组织框架见图2。

图1 传统交钥匙型BT模式的组织结构

图2 施工总承包型BT模式

1.2 BT与非BT并存

深圳轨道交通BT工程并非整个项目采用BT模式，有BT与非BT之分。

依据深圳轨道交通二期地铁5号线工程与轨道交通三期7，9，11号线工程的发包模式，前期工程中交通疏解、管线迁改、绿化迁移为非BT部分，主要常规设备采购、系统设备采购与安装一般为非BT工程，土建主体工程、轨道工程、常规设备安装、车站装修一般为BT工程，因此BT与非BT并存是BT模式下深圳轨道交通工程的一个特点。

1.3 同一条线路存在多个BT包

对于个别大型交通枢纽，鉴于其工程规模大，涉及多条线路的交汇，周边环境复杂，工程难度高，将其单独进行BT发包。比如深圳轨道交通三期11号线工程中将车公庙枢纽单独作为一个BT工程进行发包。这样，在同一条线路中存在多个BT包。不同BT包之间的技术接口与管理接口的协调是三期工程管理中面临的新问题。

1.4 部分专业之间大量接口问题转化为BT承办人内部接口

城市轨道交通工程是一个庞大的系统工程，由土建工程、轨道及接触轨(网)工程、装修工程、常规设备系统和核心设备系统组成，核心设备系统又包含车辆、供电等11个子系统，见图3。

图3 城市轨道交通工程系统组成

城市轨道交通工程涉及专业多，各专业之间存在大量的技术接口问题，并且接口界面涉及到多学科的交叉，综合性较强，呈现出复杂的特点。采用BT工程可以将部分专业之间大量的接口问题转化为BT承办人的内部接口，比如将土建工程、轨道工程、装修工程及常规设备安装工程作为一个BT包，这样就大大减少了建设单位接口管理工作量，也降低了业主的工程风险。

2 BT模式下深圳轨道交通工程监理工作的特点与难点

2.1 监理标段大，工作任务重

监理采用大标段方式能减小业主的管理跨度，从而减少业主的工作量，因此应用得越来越广泛。BT模式下深圳轨道交通工程中，每个监理标段的投资在12～18亿元，规模从三站三区间到七站七区间不等。监理工作范围涵盖前期工程、车站主体、盾构区间、暗挖隧道区间，并可能包含常规设备安装、车站装修中的一项或两项，因此监理工作任务十分繁重。

2.2 安全风险高

深圳轨道交通BT工程安全风险高，主要反映在以下几个方面:

1)下穿既有线路多。深圳轨道交通三期BT工程建设时将面临5条既有运营线路。隧道下穿已运营的地铁线路，需要对已运营线路进行保护，控制沉降，减少影响，这是工程的难点。

2)换乘车站多，车站基坑深度大。随着深圳地铁网络逐渐形成，轨道交通三期BT工程换乘车站越来越多，且车站基坑深度越来越大。以7号线工程为例，全线设28座车站，其中换乘车站11座，地下三层站10座，地下4层站1座。深基坑开挖过程中容易产生变形，施工降水易造成周边建筑物沉降，因此安全风险高。

3)新设备、新工艺的引入。以地铁11号线为例，其中有长12.4 km、内径为6 m的非标盾构隧道区间。非标盾构在深圳首次使用，需重新订购加工。技术人员无操作经验，对机械性能不熟悉，工程中存在较高安全风险。

由于工程安全风险高，BT模式下难以对施工单位进行监管，建设单位对监理的要求高，加之政府对安全问题处罚重，因此监理工作任务重、压力大。

2.3 涉及单位多，协调工作量大

轨道交通工程涉及单位多。工程建设涉及的外部单位包括城管规划、市政、土地、电力、环保、消防、水务等支撑城市轨道建设和运营的政府部门，以及工程所在地周边居民区、商业区等。

工程建设参建单位有建设单位、BT项目公司、管理咨询、监理、设计咨询、设计、施工、第三方监测、供货商、保险单位等。其中与土建监理有直接工作关系的单位见图4。

图4 土建监理相关单位

由图4可看出，由于涉及单位多，在推行地盘监理模式下，监理的协调工作量很大。

2.4 BT承办人投资，监理单位监管难度大

采用DBB模式进行建设管理的轨道交通工程，支付方式有工程预付款、期中支付、竣工结算，已完工程需经监理签字确认后，方可向建设单位申请支付。经济措施是监理单位进行工程管理的重要手段。

BT模式下，工程由BT承办人自己投资建设，BT项目公司可直接向施工单位拨付工程款，对于工程变更的管理力度也在减弱。如深圳地铁5号线工程将土建专业单项变更金额30万元以下的归为施工方的风险包干内容。如此以来，监理进行管理的经济手段弱化，项目监管难度必然加大。

2.5 BT合同尚不成熟，合同管理难度大

我国城市轨道交通工程建设采用BT模式尚处于起步阶段，BT合同并不成熟。以深圳地铁5号线工程为例，BT合同规定监理工程师可以向BT承办人发出工程指示，BT承办人必须接受，并没有明确监理工程师指令是向BT项目公司发出还是向施工单位发出。合同忽视了BT承办人的双重身份，缺少对项目公司和施工单位二者管理职责的界定。从工程技术角度来分析，BT合同约定的是全线的共性问题，通用条款居多，与一般的市政工程施工合同相比，缺少了针对各个施工标段特点而编制的专用条款，给合同纠纷埋下隐患，因此合同管理难度大。

2.6 参建单位多，监理角色定位难

BT模式下参建单位多，对于施工单位而言面临两个业主——建设单位(大业主)和BT项目公司(小业主)，使得管理关系复杂化。在失去投资控制权造成业主地位弱化的情况下，建设单位对工程的控制得到强化。其可能采取的措施有两种:一种是提高对监理的工作要求，另一种是减少管理层次直接对施工单位进行管理。前者将会大大增加监理工作压力，后者将会使监理单位边缘化。

对于施工单位而言，BT项目公司不仅可以通过工程指令对其进行工程管理，还可以通过行政干预进行行政管理，而行政过度干预又可能对工程管理造成负面影响。

对于监理单位而言，BT承办人具有业主和施工单位的双重身份，在开展监理工作中，既需要对施工单位加强监管，又需要得到项目公司的支持，同时还受项目公司的监督。依据深圳地铁5号线BT合同规定，BT承办人如果对某监理工程师提出合理的反对意见，建设单位可以不用该监理工程师并替换工程师。在地铁5号线实际管理中，项目公司被纳入监理工作考核体系，参与了监理单位的管理。

从以上分析看出，BT模式下监理角色难以定位，监理工作面临两难局面。

3 深圳轨道交通工程BT模式下如何开展监理工作

3.1 理清关系，找准定位

BT模式下，参建单位相互间关系复杂，为做好监理工作，理清各单位之间的关系及其在建设中的角色非常重要。找准监理定位，才能在监理工作中有的放矢，提高工作效率。BT模式下主要参建各方管理关系见图5。

图5 BT模式下主要参建各方管理关系

由图5可见，与一般的轨道交通工程DBB管理模式管理组织架构相比，BT模式下管理关系要复杂得多。参建各方的核心利益各不相同:建设单位最关心进度，监理单位最关心质量与安全，项目公司和施工单位最关心利润，且两者又存在利益上的博弈。因此，监理在处理各种关系时较难把握。

监理单位在复杂的管理关系中如何把握自身定位十分重要。进一步研究可知，监理受建设单位委托对项目的实施过程进行监理，但是监理不是建设单位在项目上的利益代表。《工程建设监理规定》:“监理单位应当维护项目法人和被监理单位的合法权益”。这说明法律赋予监理作为公正、客观的第三方的地位没有变，监理开展工作的依据(建设合同、设计文件、相关法律法规等)没有变。因此，监理单位还是应该定位为独立的一方，依据合同对工程提供独立、科学、公正的监理服务。

3.2 以辛勤的工作和专业的业务技能取得建设单位的认可和支持

监理工作成效如何，与建设单位的支持力度关系很大。如何取得建设单位的支持，是每个监理工程师需要面对的问题。

要增强监理工作在工程管理中的分量，取得建设单位认可和支持，首先应该端正态度。要坚持责任胜于能力，以确保工程质量、安全、进度为目标，工作勤恳、扎实，有理有据。要多出主意，不能推卸责任。其次，监理人员还需提高自身的专业水平和业务技能，给建设单位做好参谋，防范各类工程风险。

3.3 加强与BT项目公司沟通，增强互信

如何处理与项目公司的关系是BT模式下轨道交通工程监理面临的新问题。监理单位与BT项目公司有共同的管理对象——施工单位，共同的服务对象——建设单位，共同的工程目标——质量、安全、工期。因此，监理如果能够借助项目公司拥有的行政资源和经济手段加强对施工单位的管理，则对推进工程顺利进行作用巨大。监理单位应当以“求同存异”的原则来处理与BT项目公司的关系，加强与项目公司的沟通，增强互信，共同把项目管理好。

3.4 学会换位思考，以“管+帮”的方式处理好与施工单位的关系

有经验的监理工程师一般都能认识到仅依靠下达指令对施工单位起不到预期管理目标。在BT模式下，施工单位具有双重身份，监理又失去经济手段，因此，单一的监管方式不再适合。监理需要学会换位思考，在管的同时还要积极帮助施工单位解决实际困难，出谋划策，多提醒、帮助施工单位协调好各方面的关系。同时，考虑到施工单位核心利益是工程利润最大化，监理在开展日常工作中，应严格遵守合同，一切工作以合同条款为依据，以监理规范为准绳。

3.5 履行地盘监理职责，加强接口管理

城市轨道交通工程专业多，同一工作面内可能存在多家施工单位同时作业，由于缺少统筹考虑，各单位之间的接口容易发生问题，加之在设计阶段遗留的大量接口问题都流入施工阶段，造成接口管理工作十分复杂。如果不妥善处理，势必影响整个工程进展。因此监理单位应当认真履行地盘职责，积极协调处理各类接口问题，确保工程顺利进行。