高起点推进通州区与北三县一体化高质量发展

王喆　王媛

深入推进北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市（以下简称：通州区与北三县）协同发展，对于疏解北京非首都功能、优化首都发展格局、建设以首都为核心的世界级城市群、保障北京城市副中心高质量发展具有重大而深远的意义。当前，从中央到省市区，已经形成了高位统筹、协力推进通州区与北三县一体化高质量发展的良好态势。未来，要以更新理念、更宽视野、更大格局建设通州区与北三县一体化高质量发展示范区，集中力量实现区域协同新突破，着力打造新时代区域协同发展的典范。

一、进展成效

（一）加快建立工作协调机制，推进协同发展工作落实落地

2021年3月，北京城市副中心管委会、通州区联合廊坊市共同印发了《关于完善一体化发展工作协调机制方案》，建立了主要领导定期会晤、牵头部门对接调度、地区常态化沟通三个层面的工作机制。两地省市领导、牵头部门多次召开碰头会，协调推动轨道交通、跨界道路、规划衔接等重大事项。连续三年共同印发年度工作要点及任务分解清单。同时，经过京冀两省市领导审定，明确在通州区与北三县现有工作对接机制基础上，将构建“理事会+执委会”的管理架构，以保障一体化重要改革举措、重点规划及重大项目等任务的推进落实。

（二）聚焦一体化发展重点领域，各项工作稳步推进

一是互联互通的交通一体化格局加快形成。轨道交通方面，京唐城际铁路已于2022年底通车运营，京唐城际铁路燕郊站前广场于2023年4月底投用；轨道交通M101线进场施工，加快推进地上物腾退工作。平谷线通州段拆迁工作已完成；河北段神威大街站、潮白大街站已封顶，燕郊站、高楼站、齐心庄站和区间已完成招标，正在完善交通导改方案。道路交通方面，目前通州区与北三县连通的跨界道路已增至10条，其中高速公路4条、普通国道3条、省道2条、县道1条；与北三县规划对接的4条跨界道路正在加快建设，其中，厂通路预计年底前实现主体工程完工，厂通路跨潮白河大桥完成总体形象进度的25%。优化检查站管理体系，在永乐店检查站增设3条安检车道和3台闸机，西集、应寺两个检查站分别增设2台闸机，根据车流情况适时启动复式安检，进一步拓展工作面；完善检查站联动机制，固化完善“京警入冀”“冀警入京”工作机制，觅子店、燕山营检查站分别前置香河安平、大厂谭台，避免重复检查；开展京冀警方联合查控，细化完善“白名单”免检通行流程，今年以来累計保障1495万辆次通勤车辆快速过站，推进群众便捷出行。持续优化进出京公交线路，北三县共引进北京公交线路20余条，运营车辆570余部，日发3100余班次，日客运量约9.1万人次。

二是协同创新的产业链融合持续推进。共同制定差异化的产业政策，京冀联合编制《通州区与北三县一体化高质量发展示范区新增产业禁限目录》上报中央区域协调领导小组办公室；印发《引导北京市产业加强与北三县协同发展工作方案》，推动构建“研发试验—成果转化—科技孵化—产业化”一体化产业链条。持续加大一体化高质量发展资金支持，北京市全额保障通州区专项债券项目资金需求63.49亿元，并于6月底前完成专项债券发行工作；河北省财政厅已下达北三县2023年专项债券资金5.37亿元；发挥京津冀协同发展产业投资基金作用，已承诺出资项目6个、累计金额14.27亿元，支持强化产业链条。加快推动产业链向北三县延伸，连续4年举办通州区与北三县项目推介洽谈会，累计签约项目161个，投资金额达到1080亿元，共落地144项，落地率近90%；合力打造一体化发展示范项目，投资25亿元、占地206.4亩的京津冀国家技术创新中心燕郊协同创新基地完成选址，计划三季度开工建设；京津冀国家技术创新中心通州分中心正式成立，中关村通州园与燕郊高新区、大厂高新区等重点园区开展战略合作，共同推动科技成果转化，延伸产业链条。开展一体化联合招商，强化两地招商部门对接，北三县选派招商专员到通州区驻点办公；召开城市副中心产业高质量发展推进大会、优化营商环境网络推介大会等，全面及时发布一体化发展政策、空间资源，针对性引导资源、要素向城市副中心和北三县集聚。优化与北三县营商环境，与廊坊市联合制定“信用联合体三年行动方案”，推动区域公共信用一体化建设；北京城市副中心政务服务中心一体化办事大厅（试点）在大厂县正式揭牌运行，在全国率先实现政务大厅跨域融合；与北三县签订《政务服务“区域通办”2.0框架协议》，累计办理北三县“区域通办”事项近9000件。推动北控集团等市属国有企业参与北三县开发建设，与北三县累计开展合作项目近20项，特别是北控水务改造升级香河县给水、污水处理设施及配套管网，实现了三河市存量水务PPP项目四座污水处理厂长期稳定规范化运营；北京市排水集团下属公司北排产业发展集团中标三河市燕郊海绵城市—合流制管网溢流污染控制工程PPP项目，项目总投资29.1亿元，总体工程预计2024年9月完工；北京市环卫集团已基本形成覆盖三河市及燕郊高新区全部区域的城乡一体化环卫体系。

三是蓝绿交织的区域生态空间加速构建。全面实施水生态综合治理，北运河（通州段）综合治理工程已完工，通州堰涉及的温榆河、宋庄蓄滞洪区（二期）等工程已完成，温潮减河工程已取得项目建议书批复，北运河杨洼船闸如期完工，大运河京冀段全线62公里实现同步分段旅游通航。加快形成纵横交错的生态绿廊，落实统一规划要求，加快两地交界地区生态规划衔接，《潮白河生态绿带（通州区与北三县交界地区）规划（2021年—2035年）》已经北京市委市政府城市副中心建设领导小组全体会议审议通过；加快编制《潮白河国家森林公园控制性详细规划》，初步选定潮白河国家森林公园示范区实施范围，正在结合公园控规编制工作对示范区和国家级植物园进行方案深化；启动2023年副中心绿道连通与提质项目，实施潮白河森林生态景观带等8项工程，累计新增生态绿带3.5万亩。持续推进跨界污染源巡查，推进进京入口重型柴油车大气污染防治信息化项目建设，已完成4个应用系统、20套监测卡口的建设，实现车辆从进站到出站信息链的全面掌控。加强跨区域河流水环境治理，在潮白河下段沿途选定5个监控断面每月进行监测，潮白河吴村断面等均值水质为Ⅳ类，完成考核要求。安全运行通武廊气象灾害防御协同工作平台，实现通州、廊坊北三县等气象数据共享、信息互通。

四是共建共享的公共服务合作稳步实施。深化完善教育协同体系，推动北京优质教育资源向北三县延伸布局，两地签订《关于北三县地区教育发展合作框架协议》，共建学校联盟，北京实验学校、北京潞河中学等在北三县建立分校，开展一体化的教学管理；推动廊坊域内华北科技学院、防灾科技学院合并组建应急管理大学，目前国家应急管理部已向教育部报送相关申报材料，新校区选址初步完成并已纳入“三区三线”；北京市与廊坊北三县协商确定年度帮扶合作项目11个，参照北京市办学条件标准，协助北三县新建三河市燕顺路学校、三河市挺秀实验学校、改扩建香河县第七中学。持续提升区域医疗服务水平，组织友谊、安贞等医院与北三县相关医疗机构开展医疗合作，通州区妇幼保健院以“整体托管”形式与大厂县妇幼保健计划生育服务中心开展合作，潞河医院与三河市医院、三河市中医医院、大厂县人民医院、大厂县中医医院签订医联体合作协议，通州区内111家定点医疗机构均已实现异地门诊直接结算，更好满足群众就医需求。积极推动养老服务协同发展，逐步推动北京养老项目向北三县延伸布局，廊坊市域养老机构享受北京养老补贴政策已实现全覆盖；京津冀三地签订7个养老服務方面的合作协议，就积极推进养老服务政策共享，促进京津冀养老产业协同发展达成系列合作意向；联合廊坊市召开养老合作交流会，强化经验交流分享，举办通武廊三地养老护理员线上养老服务提升培训班，累计培训廊坊北三县养老服务人才近千人，共同推动养老服务人才建设、引导优质健康养老资源、政策等延伸。持续深化人力资源合作，连续多年举办北三县、通武廊等专场招聘活动近百场，提供岗位近十万个；共同签署《通武廊人力资源和社会保障战略合作协议》；京津冀人力资源服务产业园已经建设完成，签订入驻合同的人力资源服务机构36家，百强机构12家；联合河北省廊坊北三县、雄安新区，天津市宝坻区、滨海新区等成立“京津冀职业技能发展联盟”，加强职业技能培训合作。

二、存在的问题

虽然当前通州区与北三县一体化高质量发展取得了一定成绩，但在实际推进过程中仍存在着不少短板和弱项，在基础设施、产业发展、公共服务、改革创新等方面仍面临一些难点难题。

一是城市副中心对北三县辐射带动能力不足。城市副中心作为京津冀协同发展桥头堡，不仅要实现自身的高质量发展，还要带动周边地区特别是北三县一体化高质量发展。目前从整体看，城市副中心自身发展还不够充分，2022年GDP为1253.4亿元，占北京市的3%，人均GDP6.8万元，仅为北京市的36%。北三县2022年GDP1056亿元，人均GDP6.7万元。城市副中心与北三县经济实力相差不大，不足以引领形成强劲的内生动力，难以发挥对周边区域的辐射带动作用。

二是区域交通便利化程度不高。一方面，区域路网和跨界道路密度均不高。从区域路网密度看，通州区为3.9公里每平方公里，北三县平均路网密度为1.7公里每平方公里，与8公里每平方公里的城市路网密度标准存在较大差距。从跨界道路看，目前通州与北三县只有10条连接道路，规划新建4条跨界道路，除厂通路以外其余仍在推进前期工作，无法满足一体化交通的实际需要。另一方面，跨界通行的效率不高。目前，北三县有近30万进京通勤人员，其中仅燕郊地区进京出行总量为每日25万人次，北三县跨界车流量日均10.5万辆左右，通勤需求巨大。据测算，进京检查站日常高峰期车辆平均通关时间约20—30分钟，重大活动安保期间，车辆通检时间明显延长，疫情期间车辆排队长达3个小时。随着北京非首都功能疏解和产业转移带来的人口流动增加，交通拥堵问题将更加凸显。

三是产业协同联动格局尚未形成。2020年3月国家发改委发布的《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》明确了通州区与北三县产业发展重点及产业链分工，通州区重点围绕前沿技术研发环节、科技创新与服务的高端环节进行布局，北三县地区重点布局中试孵化环节、制造环节和配套服务环节。目前，城市副中心与北三县的产业链关系仍不清晰。一方面，通州在产业端与北三县相比并未体现出明显优势，产业有布局无集聚，企业缺大少强，主导产业不够“筋强骨壮”，除金融业占GDP比重达到10%，其余主导产业均未发挥支撑作用。另一方面，由于现行通州区与北三县两地产业禁限目录趋同，北三县无法承接城市副中心疏解或外溢项目，两地产业发展存在同质化现象，不利于构建区域发展的上下游产业链条。

四是公共服务领域的差距明显。近年来，城市副中心加大在公共服务领域的投资强度，对原有医疗教育设施改造提升的同时，引入一批优质医疗教育资源，而北三县在公共服务领域的投入规模相对较低，优质医疗、教育资源的配置不足，与城市副中心形成鲜明对比。教育方面，两地中小学学校数量、班额、师生比、教师待遇标准等方面均存在较大差距。以小学为例，通州区小学的师生比为1：16.3，而北三县小学的师生比最高为1：24。医疗卫生领域，北三县目前尚无公立三级医院，城市副中心未来三级医院将达到8所。北三县妇幼保健机构床位总数为116张，千人口妇幼保健机构床位数平均为0.12张，通州区妇幼保健机构床位总数为280张，千人口妇幼保健机构床位数平均为0.20张。

五是破解难题和创新推进的力度不够。随着通州区与北三县一体化发展不断向纵深推进，面对的难啃的硬骨头也会越来越多。对照去年国家提出的建立一体化高质量发展示范区的要求还有较大差距，与长三角、珠三角等地区相比，通州区与北三县一体化发展的步伐相对缓慢，一些制约一体化发展的瓶颈性问题仍未解决，尤其是体制机制创新的力度不够，示范区管理机构组建进展相对偏慢，需要进一步增强紧迫感和责任感，以改革创新的精神推进一体化发展取得新突破和新成效。

三、相关对策建议

面对新形势新要求，建议加快提升城市副中心的综合实力和辐射带动力，探索创新区域一体化发展体制机制，聚焦交通、产业、生态、公共服务等协同发展重点领域，集中力量实现区域协同新突破，着力打造环京交界地区发展典范。

一是全力推進副中心高质量发展，增强辐射带动力。紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，围绕副中心主导功能定位，进一步吸引高端总部机构和优质企业入驻，以中关村通州区、网安园等为重要承载地推进科技创新能力布局，聚力发展现代金融、先进制造、数字经济等经济新增长极，抢占新兴产业赛道，加快构建高精尖产业结构，将副中心打造为主导功能突出、开放发展优势凸显、高端人才集聚、营商环境一流的高质量发展新高地，提升副中心对周边地区的辐射带动能力。

二是围绕体制机制“一体化”，加快推进示范区管理机构组建。推动示范区执委会加快完成挂牌组建工作，抓紧做实理事会和执委会。以机制创新为引领推动区域协同协作，加强副中心“十四五”规划与廊坊市北三县协同发展“5+12”系列规划的对接，以项目和重点推进事项为抓手，推动在交通、产业合作、生态环境、公共服务等领域深入合作，共同研究和破解协同发展中的问题，持续推进一体化发展各项任务落实。

三是围绕交通“一张网”，建设便捷高效交通网络。加快研究编制《通州区与北三县一体化综合交通体系规划》，以发展区域快线、完善公交网络为抓手，着力提升区域通达能力和通行效率。依托副中心站综合交通枢纽，有效衔接城际铁路、高铁、城市轨道交通和地面公共交通，完善“一干多支”的交通网络体系。继续推动平谷线、M101线轨道交通建设和厂通路等公路建设，着力打通交界区域断头路。持续优化跨省公交线路，运用大数据、人工智能等手段进一步提升通勤人员通行效率。持续健全检查站联动机制，完善“京警入冀”“冀警入京”工作模式，多措并举打通跨界交通痛点堵点。

四是围绕产业“一条链”，持续提升产业对接协作水平。及时发布调整后的示范区新增产业禁限目录，在两地园区合作共建基础上，深化产业分工协作，推动产业承载空间协同发展，形成差异化产业发展体系。完善北三县与通州区一体化联合招商机制，积极推进头部企业上下游配套、智能制造等产业链条在两地延伸布局，实现资源合理配置。

五是围绕生态“一根线”，协同打造区域生态环境。以生态修复和生态示范为重点，共同推动交界地区生态绿带建设，协同建设潮白河国家森林公园，实现交界地区规划缝合、生态缝合。加快完善潮白河综合治理规划，健全环保联合执法机制，做好重大活动服务保障和重污染天气联防联控。建立碳排放双控预警、限制、禁止清单，推动区域一体化绿色发展。

六是围绕公共服务“一盘棋”，增强两地群众幸福感获得感。支持优质学前教育、中小学与北三县开展跨区域合作办学、集团化办学和结对帮扶等，大力发展互联网教育。在落实分级诊疗前提下优化跨区域就医服务流程，推动两地医疗机构间电子病例、检查检验结果等医疗健康信息调阅共享、结果互认，实现跨区域医院双向转诊。采取合作办院、设立分院、组建医联体等形式，推动养老服务资源向北三县区域延伸布局。加强人才信息共享，促进就业创业服务一体化，建设区域统一劳动力市场。

（王喆，国家发展改革委体管所区域城乡室主任、研究员，北京市政协委员。王媛，中国政法大学商学院法商管理专业硕士研究生）