以新型城镇化建设扩大内需的五大方向

王利伟

坚定实施扩大内需战略，是加快构建新发展格局的必然选择和促进我国长远发展的战略决策。推进以人为核心的新型城镇化，是党中央、国务院的决策部署，是扩大内需最大潜力所在。当前，我国城镇化迈入“五期叠加”的新发展阶段，准确把握新型城镇化建设方向和趋势对于实施扩大内需战略具有重要意义。

一、我国新型城镇化建设呈现“五期叠加”新特征

迈向新发展阶段，我国新型城镇化建设在基本特征、演化趋势、内在逻辑等方面都将呈现出新变化，造成这些新变化的原因既有规律性因素，也有政策性因素，准确把握这些新特点是以新型城镇化建设扩大内需的重要前提。

（一）步入“速降质升”并行的城镇化发展中后期

从城镇化发展阶段来看，2022年我国城镇化率达到65.22%，已经迈入了城镇化发展的中后期，呈现出典型的速度下降、质量提升的趋势性特征。一方面，城镇化速度呈现缓慢下降趋势。十八大以来我国城镇化率基本保持在年均1.2个百分点的增长速度，在2018年我国城镇化率突破60%后，城镇化速度呈现逐年下降的基本趋势，到2022年增速已经下降到0.5个百分点，从未来来看，我国城镇化率也将步入增速下滑的轨道，但整体处于城镇化中期阶段的中西部地区仍将保持较快的城镇化增速。另一方面，城镇化质量将不断提升。当前，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率仍然有20个点左右的差距，近3亿农民工仍然长期徘徊于城镇和乡村，未来新型城镇化的重点将是促进以人为核心的新型城镇化建设，促进农民工进城落户，提升城镇化质量和水平，这也是扩大内需的重要动力来源。

（二）步入“极化分化”交织的城镇结构体系变动期

受城镇化步入中后期发展阶段、人口出现“负增长”拐点、城镇经济转型分化等一系列因素影响，我国城镇基本告别以往“普涨”的发展阶段，开始步入极化和分化交织的城镇结构体系变动期。一方面，城镇结构出现明显“极化”现象。以省会城市和发达地区核心城市为主的“极化”效应突出，2010—2020年，北京、上海、广州等九大国家中心城市GDP占比由18.8%提升至19.1%，省会城市GDP由20.7%提升至21.5%。“十三五”时期，深圳、广州、杭州、长沙等中心城市年均人口净流入超过20万人。未来随着我国产业结构服务化转型和新型城镇化户籍制度改革等政策调整，中心城市及以其为核心的都市圈对优质要素的吸纳能力将更加突出，城镇“极化效应”更加凸显。另一方面，城镇结构出现明显“分化”现象。发展水平高、行政等级高的高等级城市由于具有众多就业岗位、优良公共服务设施等将持续吸引人口流入，而欠发达地区城镇、资源枯竭城镇、规模较小城镇等将呈现人口流入放缓甚至人口净流出状态，部分城市呈现明显的“城市收缩”现象，以县城为载体的就地城镇化趋势也将更加明显。由此，从城镇结构体系变化趋势看，人口净流入的中心城市和县城地区将成为扩大内需的重点关注区域。

（三）步入“存量增量”转换的城镇空间调整期

在经历了改革开放以来世界上规模最大、速度最快的城镇化进程后，特别是随着城镇化阶段和人口结构的深刻调整，我国大部分城市已经接近或基本完成大规模向外扩张建设的过程，未来将呈现由城市大规模“增量”建设为主转向城市“存量”改造升级为主的阶段。一方面，“增量”扩张空间不足。随着我国人口迈过“负增长”的拐点、城镇化步入中后期、生态文明时代的到来等结构性变化，城镇人口对建设空间需求增速下降，生态空间和农业空间的重要性越来越突出，我国城市大规模向外扩张的红线约束越来越明显，“增量”扩展速度和规模都将呈现下行态势。另一方面，“存量”挖潜潜力巨大。随着我国新型城市建设的推进，在快速城镇化阶段形成或积累的城市内部旧城镇、旧厂房、旧小区等“存量”空间的更新改造，将成为城市空间调整的重点。这一趋势必将引导扩大内需的着力点从城市“增量”扩展为主转向“增量”扩展和“存量”更新相辅相成的阶段。

（四）步入“硬件软件”互促的城镇品质提升期

长期以来，我国城市快速建设发展造成的“重建设、轻管理”的问题越来越突出，具体表现为重规模扩张轻品质提升、重“形象工程”轻民生工程、重经济效益轻其他效益，不仅造成一系列“城市病”，也造成城市整体品质不高的问题，不符合我国新型城市的政策导向，未来我国城镇建设将步入“硬件软件”互促发展的品质提升期。一方面，城镇“硬件”更加完善。随着信息化、绿色化等浪潮推进，城镇发展对信息基础设施、绿色基础设施的需求将呈现快速增长趋势，伴随智能交通设施和能源设施、高品质公共服务设施等建设加快，我国城镇“硬件”支撑能力将显著提升。另一方面，城镇“软件”更加健全。我国城镇参与国际竞争更加激烈和少子化、老龄化等人口结构变化，对城市高水平治理要求越来越迫切，特别是对超大城市、特大城市等地区的智慧化管治能力提出更高的要求，城镇对老龄化适应能力也提出了更高的要求。这一趋势为扩大内需在智慧基础设施、优质公共服务设施等方面提供了很大需求，需要在实施扩大内需战略中重点关注。

（五）步入“城乡融合”发展的城乡结构交融期

随着我国城乡融合发展体制机制的不断完善和一系列重大城乡改革举措加速落地，我国城乡差距呈现逐步缩小的基本趋势，城乡融合发展态势越来越明显。一方面，城乡要素交换更加频繁。在我国迈入人均10000美元发展阶段后，城镇居民对乡村优质农产品、传统乡土文化产品和乡野生态产品的需求上升，乡村振兴对城市农业科技、工商资本、各类人才的需求上升，在信息技术支持下，城乡之间的产品、人口、资金、科技等要素流动将呈现更加频繁的态势。另一方面，城乡改革进程更加活跃。长期阻碍城乡融合的制度和政策障碍将逐步破除，农民工进城落户限制加快破除，农村集体建设用地入市改革加快探索，城市现代工商资本下乡趋势增强，城乡融合发展改革试验加快推进，城乡要素市场一体化建设提速，城鄉融合发展将成为主要趋势。这一趋势为扩大内需增添了城乡互为提供优质产品消费需求、城乡统一大市场建设等增长点。

二、以新型城镇化建设扩大内需的五大方向

新型城镇化对扩大内需的带动作用和影响是深刻而广泛的，实施扩大内需战略必须充分考虑新型城镇化的发展趋势和增长潜力，从强化精准投资、扩大优质消费、实施城市更新、提升城市管治、畅通城乡循环等五大方向制定扩大内需战略举措。

（一）强化精准投资，全面提升城镇综合承载能力

以中心城市及以其为核心的都市圈和城市群、县城等人口净流入区域为重点，强化基础设施、公共服务设施、绿色智慧设施等领域的补短板强弱项，适度超前布局建设城镇设施，全面提升城镇综合承载能力。当前，我国人均基础设施存量水平仅相当于发达国家的20%—30%，在社会民生领域也存在不少短板弱项，在我国迈向全面建设社会主义现代化强国的征程中，城镇基础设施、公共服务设施、绿色智慧设施等投资空间仍然具有很大潜力，尤其是要着力加强城市群都市圈之间和城市群都市圈内部不同城市之间的城际轨道交通和高速公路建设、加强城市群都市圈以及人口大县县城等重点区域的公共服务设施投资、加强城市绿色和智慧基础设施投资等，提升城镇对人口和产业的综合承载能力和水平。

（二）扩大优质消费，全面增强城乡居民高品质消费供给

以满足人民群众日益增长的高品质消费需求为出发点，着力聚焦扩大优质消费供给，强化城乡居民消费对扩大内需的基础支撑作用。一是大力培育城乡居民新型消费，大力培育网络消费、定制消费、体验消费和信息产品消费等新业态，拓展新型消费增长空间。二是大力发展服务型消费，顺应城乡居民消费由商品消费为主转向服务消费的基本趋势，积极发展城乡育幼、养老、健康、文化、体育等服务业，推动生活服务业向高品质和多样化方向升级。三是大力发展城乡公共服务消费，聚焦城镇化人口净流入较快地区，超前增加教育、医疗、卫生、文化、体育等公共消费投入，提升城乡公共服务供给能力。据有关研究机构测算，“十四五”期末，我国城乡居民消费规模将达到55.93万亿元，释放内需潜力达约17万亿元。

（三）实施城市更新，打造高品质宜居城市

实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，形成新的经济增长点。以实施城市更新行动为抓手，以老旧小区、老旧城区、老旧街区、城中村等“三区一村”为重点，加大城市更新改造投资，持续解决突出民生问题，创造高品质宜居城市生活。加快推进老旧小区改造，有条件的地区可加快开展建筑节能改造，到“十四五”期末，争取完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务。在城市群、都市圈和大城市等发达区域，率先推进老旧厂区和老舊街区改造，因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。相关机构预测，城市更新将撬动10万亿级的内需空间，对于扩大内需具有重要意义。

（四）提升城市管治，建设新型智慧城市

以建设新型智慧城市为目标，充分运用新一代信息技术，完善城市信息基础设施，推进市政公用设施智能化升级，整合公共数据资源，建设“城市大脑”。综合应用互联网、大数据、人工智能等技术，推动传统基础设施升级改造，推进智慧交通、智慧水务、智慧能源等基础设施布局，提升城市管治效率，尤其针对城市治理中存在的防疫防汛防灾中暴露出的问题和风险隐患，加快补短板强弱项，切实提高特大城市的风险防控能力。据有关研究机构估算，我国新基建投资规模将持续扩大，在基建投资中的占比将逐步提高至15%—20%左右，到“十四五”期末将带动累计投资规模达到20万亿元。

（五）畅通城乡循环，促进城乡融合发展

以构建新型城乡关系为重点，促进城乡基本公共服务均等化和城乡基础设施互联互通，提高农村居民公共服务的可及性和公平性。推动城乡治理资源向乡村地区倾斜配置，推进乡村治理体系和治理能力现代化。推动城乡联动改革、双向开放，坚持城乡改革一体设计、一体实施。下大力气深化农村改革，特别是农村产权制度和要素市场化改革，提高城乡要素流动的效率。加快完善城市科技、人才、资本等优质资源下乡的政策保障和激励机制，促进各类要素有序向乡村流动，实现城乡之间人才、土地、资金、技术、信息良性互动，提升城乡要素循环水平，激发城乡间互相需求潜力。

（作者单位：国家发展改革委经济所）