黄河流域生态保护和高质量发展战略价值和路径选择

刘立峰

黄河是中华民族的母亲河，是我国西北、华北地区的重要水源地，黄河流域是我国重要的生态屏障，重要的经济地带，具有很高的生态功能和经济价值。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，为缓解水资源供需矛盾、确保黄河长久安澜创造了有利的条件，为内陆地区践行绿水青山就是金山银山理念提供了新的发展路径，为把水资源作为最大的刚性约束引导高质量转型发展拓展了更大的空间。

一、抓好生态保护与修复成为重中之重

黄河流经黄土高原水土流失区、五大沙漠沙地，拥有黄河天然生态廊道和三江源、祁连山、若尔盖等多个重要生态功能区域。黄河流域生态环境脆弱，上游局部地区天然草地退化严重，水源涵养功能降低，甘南重要水源补给生态功能区草地出现严重退化、沙化和盐碱化。中游水土流失严重，泥沙淤积促使中下游河床增高，河槽淤积萎缩，河道形态恶化，主槽过流能力下降。下游区域人口密集，河道湿地开垦种植现象较多，湿地面积、水鸟栖息地等日益减少，黄河三角洲自然湿地萎缩，生态功能急剧下降。

黄河生态系统是一个有机整体，要充分考虑上中下游的差异，推进黄河流域生态保护修复。上游是流域重要的水源补给区，要以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，加大水土治理力度，推进水环境综合治理，切实筑牢西部重要生态安全屏障。中游要抓好坡耕地综合整治、黄土高原塬面保护等重点工程实施;抓好幼林抚育管护和植被保护与修复，巩固和扩大退耕还林（草）成果，深化荒漠化防治和湿地保护进程。下游要重点推进黄河滩区治理，修复黄河三角洲湿地生态系统，有序开展退耕还湿、退养还滩、河岸带生态保护与修复，推进河口湿地自然修复与科学管理。

要树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明价值观，因地制宜设计黄河流域生态修复实施路径。统筹考虑自然生态各要素，把维护水源涵养、防风固沙、洪水调蓄、生物多樣性保护等作为重点，维护区域生态安全、确保生态产品供给和生态服务价值持续增长。要统筹生态修复与当地生态产业发展，既将系统保护修复的要求作为生态产业发展的前提，又将生态旅游、生态农业等生态产业发展的需求融入生态保护修复工程，同步规划、同步设计、同步实施。

二、环境污染治理任务极为繁重和艰巨

黄河流域被称为“能源流域”，在国家“5+1”能源基地发展总体布局中涉及三个能源基地，以“两高一资”主导的工业结构和排放特点，加大了该地区水污染、大气污染和土壤污染的防治难度。黄河流域煤化工行业约占全国煤化工企业数量的80%，受煤炭供需关系的影响，煤化工企业主要集聚在山西、陕西、宁夏和内蒙古等煤炭大省，污染集中、风险集中，沿河分布的特征依然存在，黄河干流及支流水质断面与风险企业交织分布。汾渭平原集中分布了焦炭、电解铝等行业，导致中下游超标城市多，超标幅度大，重污染天气频发。黄河上游白银东大沟流域，中游河南省三门峡、济源、洛阳等地土壤存在不同程度的重金属超标现象，一些灌区土壤环境风险较高。

要以系统化的思维、综合性的措施、强有力的手段，共同抓好大保护，协同推进大治理，保障黄河长治久安。严格落实空间规划，推进沿黄九省区“三线一单”编制，完善生态环境分区管控体系，开展生态保护红线勘界定标。加强对支流劣V类水体整治，推进入河排污口排查、监测、溯源、整治，巩固提升黑臭水体治理成效，优先开展饮用水水源地汇水区等敏感区域农村环境综合整治。推进工业污染源全面达标排放，协同推动移动源、生活源、农业源的综合治理。实施农用地土壤环境分级分类管理，推进化肥农药零增长行动，抓好矿山开采环境的污染整治。健全流域联动应急响应体系，加强重污染天气预报的预警能力建设，提高应急管理能力与重污染天气应对水平。

三、亟需强化水资源刚性约束和节约利用

黄河流域年平均河川天然年径流量534.8亿m3，仅占全国河川年径流量的2.6%，人均水资源量905m3，亩均水资源量381m3，分别是全国人均、亩均水资源量的三分之一和五分之一。上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%;多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%;水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。黄河有限的水资源还必须承担一般清水河流所没有的输沙任务，使可用于经济社会发展的水量进一步减少。黄河流域各省（区）发展热情高涨，带动用水增长迅猛，加剧了流域水资源供需矛盾。

黄河流域农业用水仍然占黄河用水总量的80%左右，灌溉水利用系数为0.53，低于全国平均水平，更低于世界先进水平。2013—2017年，黄河流域农业用水量占用水总量之比是全国的1.1倍，是长江流域的1.4倍。造成水资源利用效率较低的主要原因在于：黄河流域用水管理与用水技术仍相对落后，部分灌区渠系老化失修、工程配套较差，灌区大水漫灌、浪费水现象严重。水资源配置和管理手段比较单一，缺乏经济杠杆的有效调节，“大锅水”的分配格局依然存在。合理的水价形成机制还没有建立，水价无法反映水资源的稀缺程度。

要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求。进一步完善节水制度标准，健全用水总量和强度双控为核心的管理机制。推进跨行政区域江河水量分配，明确重要河流耗用水总量和重要控制断面流量控制指标。推广农业节水技术，节约农业用水，推广水肥一体化技术，建立现代节水型农业体系。加快节水技术装备推广应用，推进能源、化工、建材等高耗水产业节水增效。提高工业用水超定额水价，倒逼高耗水项目和产业有序退出。

四、突出城市群都市圈的核心引领作用

城市群与都市圈已经成为我国人口、产业、经济的主要载体。要发挥比较优势，高标准建设沿黄城市群。黄河上游的兰西城市群、宁夏沿黄城市群和呼包鄂榆城市群，应推动具备条件的产业集群化发展，在传统动能改造升级和培育新动能上迈出更大步伐，优化城镇化布局与形态，推动人口、产业向中心城市和县城集聚。中游的关中平原城市群、中原城市群和太原城市群，强化大都市区引领和中心城市带动，打造体制机制较为完善、辐射带动力强的发展区域，成为带动中部地区崛起的增长核心。下游的山东半岛城市群担负着引领整个黄河流域发展的重任，将建设成为新亚欧大陆桥东方桥头堡、黄河流域龙头城市群、我国北方重要开放门户。

黄河流域面积广大，部分城市群还处于形成和发展阶段，城市间的经济联系相对较弱。中心城市往往是各省的省会和经济中心，具有经济枢纽的支配与组织能力，可以引导和协调各种经济关系，渗透和带动周边地区经济发展。要增强西安、郑州、济南、青岛等中心城市的核心引领作用，增强高端战略资源的集聚集成和转化能力。推动兰州、银川、西安、郑州、济南等都市圈建设，提升黄河“几”字弯都市圈协同发展水平，推进中心城市与周边城市的同城化，加快区域规划、基础设施、产业布局、生态环保、公共服务、政策协调等方面的协同发展。

五、转型发展和动能转换成为关键环节

黄河流域的经济转型发展和新旧动能转换是实现生态保护和高质量发展的关键环节。长期以来，流域内农业、能源、化工、冶金等产业长期超采和低效用水，造成黄河流域用水总量负荷过大，黄河中上游流域内各地市水资源承载力普遍超标。黄河流域多以传统资源密集型产业为主，产业结构呈现明显的重化工倾向，主导产业高耗能、高耗水、排污量大问题突出，严重影响了黄河流域的生态安全和可持续发展。晋陕蒙宁能源基地煤炭开采导致地表植被破坏、水土流失、土壤和水污染，甚至出现地下水位下降、地表塌陷、河流枯竭、植被退化等灾害。

黄河流域新兴产业发展滞后，产业发展质量不高，新旧动能转换接续不力。这一区域长期以能矿资源的大规模、高强度开发为依托，延伸发展高耗能高耗水的电力、化工、冶金工业，其他产业缺乏发展的条件。长时期、粗放型的资源开发模式，又形成了资源依赖的发展惯性和思维定式，满足于资源比较优势下的富裕日子，缺乏求新、求变的胆气、魄力和信心。由于长期专注发展能源资源单一产业，这一区域普遍缺少其他高附加值的产业集群，形成现代产业体系的许多空白，使得承接沿海地区产业转移、发展新兴产业的配套能力十分有限。

要坚持保护优先、绿色发展，在发展中保护、在保护中发展，构建现代化产业体系。优化资源消耗型产业布局，严格控制流域煤化工行业的发展，积极化解过剩产能，提高能源化工行业清洁化生产水平，推动工业园区循环化改造。运用现代数字技术、信息技术、智能技术等现代科技手段，以及新型管理模式、经营模式、商业模式等，对农业、能源等产业进行现代化改造。大力发展“互联网+ ”、电子信息、高端装备制造、新材料、新能源汽车等新兴产业，为黄河流域现代产业发展培育新动能。合理开发利用黄河流域特殊自然、生态资源，重点发展畜牧业、设施农业、冷凉蔬菜、葡萄与葡萄酒等优势产业集群，探索生态环境脆弱区绿色发展的有效路径。按照黄河流域生态保护的重大战略需求，推动绿色农业、环保设备与材料研发制造，促进清洁能源、环境服务、绿色金融等现代服务业成长，为黄河流域高质量绿色发展创造新的动力源。

六、体制机制是生态保护和高质量发展的根本保障

黄河生态系统是一个有机整体，黄河流域生态保护和高质量发展涉及全流域、上下游、多省区、多城市、多主体间的利益关系调整，必须牢固树立“一盘棋”思想，统筹好当前与长远、整体与局部、开发与保护等方面的关系，从国家战略全局中，在全国生态体系中，在黄河流域治理中，谋求协同的保护与发展，唱响新时代的“黄河大合唱”。因此，要完善生态保护的约束机制，同时，建立高质量发展的保障机制;要通过总量和强度等指标进行严格管控，同时，通过价格等市場机制进行有效引导;要建立合作体制，促进经济一体化发展，同时，健全补偿机制，让生态保护和资源节约得到合理回报。

建立健全生态保护的体制机制。加强全流域生态环境执法能力建设，完善跨区域跨部门联合执法机制，建立流域突发事件应急预案体系，提升生态环境应急响应处置能力。鼓励地方以水量、水质为补偿依据，完善黄河干流和主要支流横向生态保护补偿机制。健全黄河流域水权交易机制，组建黄河流域水权交易中心。支持地方探索开展生态产品价值核算计量，逐步推进综合生态补偿标准化、实用化、市场化。推进资源性产品价格改革，进一步完善差别化阶梯化电价政策，深入开展农业水价综合改革，合理制定水资源费征收标准，科学确定再生水价格。

完善高质量发展的保障机制。探索建立绿色发展基金，引导各方面资本进入基金，基金实施第三方独立运营，重点支持上中游生态保护与高质量发展。整合黄河流域省、市、县的优质土地资源和政府资产，以央企以及省级平台公司为核心，组建基础设施投资控股集团公司，承担重大建设项目的资金筹措、建设项目的投资主体职能。完善成本共担利益共享机制，包括GDP分成、税收分成、建设运营成本分担等，以有效的制度安排激发合作的积极性和主动性，实现互利共赢。探索经济区与行政区适度分离、一体化发展体制机制，探索新型区域合作模式，包括“飞地经济”模式、特殊经济合作区、科创走廊等，促进黄河沿线城市之间的产业分工合作。

（作者单位：国家发展改革委投资所）