我国韧性城市建设的五个着力点

荣西武

新冠疫情、郑州暴雨、山西水灾等各种突发事件不断检验着我国城市的安全性、灵敏性。什么样的城市可以更好地应对这些突发事件，能最大限度的避免或者减少突发事件给城市造成的影响和损失？国家“十四五”规划给出的答案是推动韧性城市建设，全面提升城市抵御各种冲击的能力，那什么是韧性城市？又应该如何建设韧性城市呢？希望本文能给城市管理者和建设者一些启发，可以将推动韧性城市建设工作落到实处、见到实效。

一、我国韧性城市的提出及发展现状

（一）韧性城市的内涵

城市的“韧性”是指城市在受到小概率的外部的强烈冲击下，城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理的调配资源以从灾害中快速恢复过来，保持其正常运营的状态，或者经过暂短“停摆”后能尽快恢复常态的能力。之所以强调“小概率”，是因为大概率发生的事，城市平时就必须能够正常应对，是城市的刚性需求。对于小概率事件，城市发展过程中花费多大代价去应对或者预防则是一个经济学问题了。

（二）韧性城市的提出和发展

2017年6月中国地震局提出实施《国家地震科技创新工程》包含四大计划，“韧性城乡”计划是其中之一，这也是我国提出的第一个国家层面上的韧性城市建设。

2020年初这场新型冠状病毒大流行，在城市研究领域置顶了韧性城市话题。从理论到实践、从方法到案例、从技术到政策，大家对韧性城市重要性的认识有了很大的提高，对古今中外韧性城市的各种做法进行了广泛交流，对未来建设中要充分强调“韧性”有了一致认知。

2020年11月3日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》），其中首次提出建设“韧性城市”。《建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。

“十四五”规划历史性的将“韧性城市”纳入国家级规划，提出“推进新型城市建设”，要“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文和韧性城市”，建设源头减排、蓄排结合、排涝除险、超标应急的城市防洪排涝体系，推动城市内涝治理取得明显成效。增强公共设施应对风暴、干旱和地质灾害的能力，完善公共设施和建筑应急避难功能，全面提高城市抵御冲击能力。

二、新冠疫情暴露出来的城市韧性不足问题

韧性城市既要能有效防御和减轻灾害事故发生，又要能在突发事件来临时有效应对，灾害发生后快速恢复，能否将疫情带来的负面影响最小化是对城市健康与否的重要考量。从目前突发事件带来的影响看，城市在应对效果方面有些差强人意。

（一）源头管控措施不到位，有效防御疫情形成的能力不足

做好源头控制是城市有效防御的“最初一公里”，也是韧性城市最重要的指标之一，从武汉市情况看，环境卫生监测系统不完善，研判预警不力，是疫情未被及时发现的很重要的原因之一。精确的疫区定位，可以极大降低行政部门应对潜在风险的成本，缩短观测和评估危险等级的时间。

（二）风险研判机制不健全，有效阻断疫情暴发的能力不足

准确研判疫情可能带来风险并及时预警，快速启动适宜的应急响应级别，是有效阻断疫情暴发的重要保证。无论是多年前的SARS，还是2019年末的新冠疫情，疫情预警及信息公布制度不完善，政府疫情风险应对意识不足，都是未能及时有效阻断疫情的重要原因。

（三）缺乏城市应急治理经验，有效减轻突发事件影响的能力不足

减轻传染性疫情影响的关键在于迅速切断传播途径、划定疫情防控的重点区域，并制定相应防控策略。从武汉市应对此次疫情表现来看，既未能及时有效的控制住人口流动，也未充分重视并及时控制聚集性活动，更没有对疫情发展态势的正确认识和科学评估，导致防控措施不能及时到位。同时，也缺少統一的疫情权威发布平台，满天飞的小道消息和谣言，造成了部分人的盲目恐慌和抢购、囤积医用物资现象，给防疫带来一定压力。

（四）城市规划内容不全面，有效应对突发事件的弹性空间不足

防灾规划是城市规划的一部分，仅考虑消防、地震、洪水、内涝等是不够的，还应该对突如其来的传染病做充分考虑和相应安排。疫情冲击下，凸显了当前城市规划在防疫规划、韧性与空间融合、区域联动方面的诸多不足。一是综合防灾规划中对传染性疾病的考虑较少，缺乏有效应对疫情的针对性措施。随着基本卫生保障的逐步到位，传染病大规模传播事件的大幅减少，城乡规划和应急防疫渐行渐远，在我国现行的城市规划中，有“城市综合防灾”的专业内容，但多是对火灾、地震、洪水、内涝等灾害的考虑，而且关注点大多集中在防灾空间布局和设施配置等“硬件”上，涉及针对突发传染病的危险源评估、危机预警、应急设施布局、空间预留、公众参与、社区治理等方面的内容不多。二是对韧性城市缺少系统研究和实践，韧性理念与规划远远没有融合。一方面总体规划成果的评审很少有公共卫生专业人士参与，另一方面规划界对于韧性城市的研究更多地集中在慢性非传染性疾病。三是区域协同应对突发重大公共卫生事件的机制尚未形成，不利于形成联防联控联治的合力。在应对疫情过程中，周边市县并未与武汉采取同步“封城”策略，导致中心城市的人流往周边扩散，周边城市向其他区域扩散。

三、对我国韧性城市建设的五点建议

没有真正的健康城市，就没有真正的健康中国。经历本次疫情，我们需要主动思考韧性城市建设的努力方向和着力点，积极展开跨行业、跨领域的专业对话，切实提高城市空间韧性和应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

（一）加强韧性城市研究，建立健全韧性城市标准体系和监测预警系统，有效防止重大突发事件形成

一是要着力构建符合我国实际的韧性城市标准体系、技术方法和韧性城市规划相关规程，及时完善韧性城市评价指标体系，把是否编制韧性城市规划、是否将防御突发重大传染性疾病及相关韧性政策等内容纳入城市规划、市政建设、道路交通、社会保障，把是否有应急处理、公共卫生专业人士参与规划过程，作为韧性城市评价的重要考量。二是要加快建立城市环境监测预警系统。超大城市、特大城市、国家中心城市以及其他有条件的城市必须建立信息共享的城市环境监测预警系统，加强对环境敏感区域、公共卫生事件高风险区域，如医疗机构，以及垃圾处理设施、污水处理设施等重点设施，重点区域土壤、水体、大气等的监测、监控、风险评估，及时发布各类重大安全隐患风险评估报告。

（二）深化城市应急管理制度改革，建立健全城市风险研判预警机制，有效阻止重大公共安全事件爆发

一是完善重大突发公共安全事件风险评估和信息披露制度。加快修订完善突发事件应对法、传染病防治法等相关法律法规，强化突发城市公共安全、重大自然灾害、公共卫生事件信息发布的及时性、准确性、全面性，并设定发布机关“免责条款”，鼓励和支持突发公共安全事件风险预警和发布。同时，有条件地赋予行业主管机构、专业性公益组织等对社会发布突发重大事件预警权限。二是加强风险感知的神经末梢体系建设。加强一线工作人员关于突发事件风险感知能力的建设，提高一线工作人员的敏锐度，及时收集本地区、本行业关于突发事件的信息数据，提高对突发事件爆发的危害度、影响人数等判断的准确性。三是建立城市间重大公共安全事件信息共享平台。制定和完善重大公共安全事件信息上网制度，及时将各地突然发生的自然災害、次生灾害、不明原因疾病、不明病毒等信息发布，实现跨区域重大公共安全信息第一时间共享，有效提高对公共安全、公共卫生隐患的发现、研判、预警能力。

（三）着力提升城市应急治理能力，有效减轻重大公共安全事件和公共卫生事件影响

一是加快推进城市治理现代化、信息化。建设城市大数据平台，构建城市“智慧大脑”，充分发挥大数据、人工智能、云计算等数字技术在灾情监测分析、防控救治、资源调配等方面的支撑作用。及时准确分析掌控事件演变特征和规律性，动态模拟、评估事件演变态势，科学制定应对方案，提前作好应急力量、应急设施、应急物资等储备;二是构建政企联动、上下协同的城市应急治理格局。充实社会组织力量和社区力量，加强社会组织能力和规范化建设，加大对社区建设支持力度，切实提高全社会协同应对突发事件能力，有序推进城市应急治理社会化发展。三是完善重大突发公共事件权威信息发布机制。一旦灾情发生，需要第一时间成立由国家应急管理部门、行业管理部门、事件源发地政府和专业人员联合组成的信息发布平台，及时、准确、全面地向社会公布有关事件发展态势、影响、应急措施等信息，真正能使公众理性应对。

（四）加快推进韧性城市规划，有效增强应对突发公共卫生事件能力

一是加快把疫情防御纳入国土空间规划。将应急规划尤其是防疫防灾规划列为国土空间规划强制性内容，切实推进国土空间规划与突发性重大公共安全、自然灾害、公共卫生事件防御等有机融合，做好重点区域、流域、行业环境等多发易发自然灾害、公共安全、公共卫生事件调查，探索建立高风险区域重点项目风险评估制度，构建从国家到家庭层面的应急物资储备体系，制定紧急时期的交通管制预案。二是启动对城市空间“安全灵敏性”评价工作。以是否有利于防灾防疫为目标，积极开展城市空间形态、城市功能组织、城市基础设施保障、应急资源空间配置和协同等方面的保障能力评估，促进城市空间结构优化和公共空间韧性增强，提高基础设施体系自身的防灾防疫水平、保障能力和服务水平，构建由城市、社区、乡镇、农村多方协同、密切合作的应急保障体系。三是切实提高新型城镇化质量。加快推进户籍管理制度改革和外来人口市民化的进程，探索建立更加灵活的特大城市、超大城市落户制度。推动公共服务资源和行政管理事务下沉，着力提升社区治理能力，构建以社区为中心的生活圈、服务圈。

（五）加快构建区域协同应急机制，有效提高联防联控联治突发重大公共安全事件能力

一是建立跨行政区协同应对防灾防疫机制。以城市群、都市圈为单元，统筹考虑区域性重大应急设施配置、应急物资储备及重要保障空间的布局，统一制定灾情防控政策，统一调配应急保障资源，防止突发公共安全事件不良后果的迅速扩大与扩散。在区域性中心城市，要以大数据分析为支撑，加强与周边城市的密切联系合作，共建联防联控机制、协同应对机制。二是成立区域性突发重大公共安全事件，尤其是卫生事件监测预警中心。以城市群、都市圈为主体，打造区域大数据平台，构筑区域性灾情防控大脑，全面负责本区域的灾情监测、预警与应急管理。灾情期间，加强与大数据支持机构合作，联合开展数据分析，划定区域灾情防控地图，确保第一时间提出分级布控、分级调配援助资源建议，避免“一刀切”的刚性管制。

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心城市战略部主任）