我国人口老龄化的区域分布特点

赵玉峰　杜飞轮　孔伟艳

人口老龄化是未来数十年我国面临的重大挑战，这不仅体现在我国是全球老年人口最多的国家，而且人口老龄化进程也在明显加快中。据国家统计局数据，2021年底，我国60岁及以上人口2.7亿人，占全国人口的18.9%，已经逼近中度人口老龄化（国际上一般认为60岁以上人口占比10%—20%是轻度人口老龄化，20%—30%是中度人口老龄化，超过30%是重度人口老龄化）。现有人口老龄化研究可谓汗牛充栋，但考虑到我国地域广阔，地区间差异较大，从全国角度研究人口老龄化可能掩盖地域间的差异，这里利用各省市区公布的“第七次人口普查”数据对人口老龄化的区域分布特点进行深度挖掘，并结合养老资源配置情况进行分析，探讨解决人口老龄化区域分布和养老资源不平衡的可行路径。

一、区域差异是我国人口老龄化分布的重要特征

（一）人口老龄化的省际差异明显，中度老龄化聚集区已经形成

分省份看，辽宁是我国人口老龄化程度最严重的省份，老年人口占比为25.72%，已经进入到中度人口老龄化的后半段。黑龙江、吉林、天津、山东、江苏、上海、重庆、四川的老龄化程度都在20%以上，同处于中度人口老龄化阶段，并形成集中连片的中度老龄化聚集区，这些地区人口老龄化程度高与出生率较低或者年轻劳动力的流出有着密切的关系。西藏是人口老龄化程度最低的省份，2020年仅为8.52%。西藏人口老龄化程度低的原因有两方面，一是人均预期寿命低，2020年西藏人均预期寿命已达71.1岁，比全国居民人均预期寿命要低6岁左右;二是生育水平高，2020年西藏出生率达14.6‰，排名全国第一，出生人口多降低了老年人口占比。

（二）东北地区人口老龄化程度最高，东、中、西部差距不大

从东、中、西部和东北地区四大板块来看，东北地区是我国人口老龄化最为严重的地区。东北地区老年人口占比达到24.26%，在近1亿的总人口中，老年人口占到2300多万，通常来说老年人口占比过大会加重社会负担，影响地区创新力。人口老龄化程度高可能是东北地区经济下滑的原因。排名第二的是中部地区，老年人口占比达到18.83%。排名第三的是东部地区，老年人口占比达到18.34%。从省级层面看，人口老龄化程度高的省份东部较多，但从地区层面看，人口老龄化程度则没有那么重，主要是广东等人口流入大省拉低了整个东部地区的人口老龄化程度，广东老年人口占比仅为12.35%，低于全国6.75个百分点。西部地区人口老龄化程度最轻，老年人口占比达到17.77%（见表1）。整体来看，除了东北地区以外，东中西部地区人口老龄化程度差距不大，最高值和最低值之差在0.6个百分点以内。

（三）南北方人口老龄化程度略有差异，北方高于南方

分南北方看，北方地区人口老龄化程度略高于南方。北方地区60岁及以上人口占比为19.75%，北方比南方高1.72个百分点，但从65岁及以上人口占比来看，北方地区为13.90%，仅比南方高0.63个百分点（见图1）。南方比北方人口老龄化程度低的原因，一是北方的计划生育政策执行比较严格，导致在一段时期内出生人口在低位徘徊;二是北方人口向南方流动。历年常住人口统计数据显示，南方大部分省份均实现人口净流入，而北方省份除新疆、陕西外多表现为人口净流出，伴随着南北经济发展分化，人口也呈现出“南入北出”的格局。

二、区域养老资源和人口老龄化程度存在不平衡

（一）区域经济发展水平和人口老龄化程度不同步

经济发展水平高的区域一般养老资源相对丰富。人均GDP通常被认为代表着一个地区的经济发展水平。北京、上海的人均GDP遥遥领先，处于16万元左右，浙江、福建、天津、浙江紧随其后，而这些地方的人口老龄化程度也比较高，这些地区可被称为“边富边老”地区。而黑、吉、辽三省则属于典型的“未富先老”，这三个省人口老龄化程度都在25%左右，比北京高5个百分点以上，但人均GDP却不到北京的1/2。此外，河北、山西、内蒙古、安徽、江西、湖南、广西、四川、甘肃等省份也处于“未富先老”阶段，但没有东北三省严重（见图2）。“边富边老”地区有充足的财力投入到养老服务和设施建设，老年人的养老服务满意度也会较高，而“未富先老”地区一则养老资金投入少，二则不断加深的人口老龄化也会拖累经济发展。

（二）人口老龄化区域差异加大养老金穿底风险

人均城镇职工社保结余代表着一个地区的社会保障的可持续性。据中国统计年鉴数据，黑龙江在2019年已经出现养老保险穿底，人均城镇职工基本养老保险基金结余为负0.57万元，而黑龙江的老年人口占比为全国第三位。人口老龄化程度第一位的辽宁人均城镇职工基本养老保险基金结余也仅为0.25万元，也面临即将穿底的风险。同时，人均城乡居民基本养老保险基金结余也体现出类似的情况，除北京、天津、上海、江苏、山东、海南人均城乡居民基本养老保险基金结余在0.2万元以上，其余省份均在0.2万以下（见图3），城乡居民基本养老保险的可持续性具有一定程度的风险。

（三）区域养老床位难以满足老年人需求

养老床位数代表了一个地区的养老服务供给能力。近些年，随着养老服务体系的完善，每千名老年人口养老床位数得到较大增长，但是人口老龄化程度较高地区仍然存在养老床位供给不足问题。据2020年4季度民政统计分省数据测算，辽宁作为人口老龄化程度最高的地区，每千名老年人口养老床位数在全国排到倒数第四位，只有23张;上海作为人口老龄化程度排名第二的地区，竟然不足30张;吉林、黑龙江刚刚超过30张。天津、山东、河南、海南、重庆、四川、云南、西藏、陕西、青海、宁夏都在30张以下，很多省份距离《民政事业发展第十三个五年规划》提出的“到2020年每千名老年人口拥有养老床位数达到35至40张”目标，尚有不小差距。

三、对策建议

快速人口老龄化过程中叠加较大规模的人口迁移流动，使我国人口老龄化呈现较为明显的区域差异。而区域经济社会发展的不平衡影响区域养老资源供给，从而使人口老龄化程度和养老资源出现一定程度的错配。在扎实推进共同富裕的大背景下，我国要善于利用政府宏观调控手段，多措并举推进养老服务的区域均衡发展。

一是加快实行养老保险全国统筹。全面终止中央调剂金制度运行，“一步到位”推进养老金全国统收统支。整合养老保险基本政策，以全国统筹改革为契机，推进养老保险综合改革深化。明确划分中央和地方政府养老保险事权管理责任，形成与事权责任相适应的财务兜底责任机制。

二是实施积极应对人口老龄化国家托底工程。对缺乏基本养老保障的老年人口群体，可以通过非缴费型养老金的“零支柱”方式，全部由财政进行托底，承担这些人口的基本养老服务，使欠发达地区城乡老年居民能够获得基本养老服务。

三是推动全国基本养老服务均等化和标准化。改变依靠地方财力发展基本养老服务的策略，在全国范围内加强基本养老服务的公共财政转移支付，提倡專业人力资源的跨区域转移支持，发挥社会工作和志愿者等社会力量的作用，积极推进全国基本养老服务均等化和标准化。

（作者单位：国家发展改革委社会所）