推进国家质量基础设施建设的战略意义、现实基础和政策建议

李子文

计量、标准化、合格评定、认可、市场监管等国家质量基础设施是国家经济社会发展的重要基石。近年来，我国国家质量基础设施建设取得一系列重大成就，但还存在技术能力相对薄弱、部分领域质量基础设施供给不足、中小企业质量管理能力偏低、制度体系有待优化等问题。应加快完善顶层设计和配套政策，提升国家质量基础设施的国际影响力和主导权，推动质量技术研发创新和信息技术应用，提高企业质量管理水平，补齐部分领域质量基础设施短板，推动我国向质量强国迈进。

一、推进国家质量基础设施建设的战略意义

（一）有利于提高供给质量和生产效率，推动经济高质量发展

党的十九大报告指出，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。国家质量基础设施被称为“解决全球质量问题的终极答案”，是质量变革和效率变革的重要基础。高精度的检验检测设备、计量手段和权威统一的质量标准能够确保产品质量的合格性，推动企业提供符合质量标准要求的产品和服务;计量精度的提高和质量标准体系的完善有利于降低企业内的生产加工误差和企业间的生产协作误差，实现经济运行的降本增效。

（二）有利于更好满足人民群众的美好生活需要，畅通国内大循环

在新冠肺炎疫情冲击世界经济、国际经济循环格局发生深度调整的背景下，党中央提出建立以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，扩大内需、提振消费的重要性开始凸显。产品和服务的供给质量影响人民群众的消费意愿，只有构建科学权威的质量标准、合格评定程序和市场监管制度，才能够守住质量底线、保障消费安全、激发消费潜力。认证认可、检验检测等质量基础设施还能够传递质量信息，减小供需两端的质量信息不对称程度，让“优胜劣汰”的市场机制充分发挥作用，规范市场竞争秩序，优化消费环境。

（三）有利于瓦解技术性贸易壁垒，增强产业国际竞争力和规则主导权

发达国家依托质量基础设施建设的先行优势，长期实施标准、合格评定程序等技术性贸易措施，在国际经贸博弈中占据主动。发展中国家的企业常常受制于发达国家的技术性贸易措施，面临国际贸易风险。据世贸组织统计，2018年以来，各成员国每年通报（或修订）的技术性贸易措施均超过3000项。2020年海关总署开展“国外技术性贸易措施对我国出口企业影响调查”，结果显示我国约1/5的出口企业受到认证、技术标准等方面的技术性贸易措施影响。加快建设国家质量基础设施，有利于降低我国企业进入海外市场时的质量合规成本，突破发达国家构筑的“质量围墙”“技术壁垒”。

二、我国国家质量基础设施建设的现实基础

（一）总体发展现状

体系框架渐趋成熟完善。我国基本形成了包含法规体系、管理体系和技术体系在内的“三位一体”国家质量基础设施框架。其中，质量法规体系既包括《计量法》《标准化法》等法律法规，也包括《国家新一代人工智能标准体系建设指南》《农业标准化管理办法》等面向垂直领域的法规条例。质量管理体系以国家市场监督管理总局作为总领，以全国质量工作部际联席会议制度和国家标准化管理委员会、国家认证认可监督管理委员会等为依托，涵盖质量发展局、计量司等具体职能机构和各地市场监督管理部门。质量技术体系主要包括计量体系、标准体系、检验检测体系、认证认可体系以及相关技术机构。

关键技术创新和产业发展取得重大进展。截至2020年，我国已建成185项国家计量基准，涵盖几何量、热工、力学等10个专业领域;国家标准物质超1.1万种，1615项国家校准与测量能力得到国际承认，数量居亚洲第一、世界第三;共有国家标准39847项，备案行业标准72620项，备案地方标准49334项，团体标准21350项，超30万家企业自我声明公开标准171.3万项，基本实现农业、工业、服务业、社会事业等领域全覆盖，在家电、丝绸、中医药等传统优势领域以及高铁、网络通信、特高压交流输电等高技术领域的中国标准处于世界领先地位;全国共有检验检测机构近4.9万家，全年对社会出具各类檢验检测报告5.67亿份，检验检测市场规模约占全球市场份额的20%。

国际影响力不断扩大。我国广泛参与质量基础设施建设的国际合作，从2002年到2020年，提出并主导制定的国际标准累计达到近600项，国际标准化贡献率稳居全球前五;发布实施《“一带一路”计量合作愿景与行动》，与20多个国家（地区）签署65份计量合作协议。越来越多的我国专家参与或主持国际标准组织的重要工作，截至2020年底已承担ISO、IEC的技术机构主席、副主席75个，秘书处75个，ISO注册的我国专家近5000名;3位专家担任国际计量委员会委员，中国计量科学研究院等机构长期参与国际单位制基本量的定义修订工作。

对产业高质量发展的支撑作用显著增强。通过规范产品质量标准、强化品牌认证推动塑造品牌形象，产业集群质量效益水平不断提高，依托国家质量基础设施国际合作助力优势产业、优质产品“走出去”。此外，工信部、国家标准委等部门近年来围绕工业互联网、人工智能、智能网联汽车等领域发布实施标准化体系建设指南，前瞻性布局质量基础设施，为新兴产业健康规范、可持续发展提供坚实支撑。

（二）面临的突出问题

质量基础设施技术能力与发达国家仍有差距。我国质量创新能力与世界第二大经济体、第一大贸易国的地位还不完全相称。如，在测量计量领域，先进测量技术和计量手段发展不足，国家计量体系的量值传递能力较弱，超精密级测量能力尚未全面形成，核心尖端测量技术受制于人;标准国际化的增量大而存量小，提交ISO、IEC并正式发布的国际标准总计占比不足2%，对国际标准的累计贡献度不及英国、德国、美国等标准强国。

质量基础设施存在“重工业、轻服务业”的结构性失衡。当前，服务业在我国国民经济中已占据半壁江山，但服务业质量基础设施建设远远落后于工业。2019年国家标准中工业标准占比达73.5%，服务业和社会事业的占比仅为15.1%。截至2021年11月，全国认证机构共计768家、颁发有效认证证书298.5万张，其中颁发服务认证证书5.4万张，仅占总数的1.8%，不及产品认证证书的4%。E209A629-2899-4828-BC1F-7B4237B390CC

中小企业质量管理水平较低。中小企业生产经营相对粗放，迫切需要提高质量管理水平、提升产品质量和附加值。然而，使用检验检测服务、推行产品标准和质量管理制度等会在短期内提高中小企业的生产成本、加大经营压力，由于中小企业生产规模和利润空间普遍较小、抗风险能力弱，企业经营者往往不愿意在质量管理方面投入成本。

第三方质量服务供给薄弱。计量测试、标准化服务、检验检测、认证服务等第三方质量服务供给不足，质量服务机构“小、散、弱”问题突出，具有较强技术水平、创新能力和权威性的知名机构较少，检验检测服务的数量和质量都难以满足企业的需求。

质量基础设施制度体系有待优化完善。一些质量基础设施相关法律法规和制度框架还面临历史遗留的桎梏，产品质量法、计量法等法律法规与国际惯例有不兼容、不衔接之处。近年来我国深入开展质量领域的“放管服”工作，加快剥离认证认可、检验检测等机构的行政化色彩，但质量领域市场化改革还有较大的突破空间，强制性产品认证制度等改革有待持续推进。

质量基础设施供给与经济发展现实需求脱节。在一些高速发展的新经济领域，产品、服务、技术标准的制定和应用相对滞后。近年来我国引进实施一些国际通行的质量制度，但部分制度不完全适应现实情况，如强制性认证制度的部分规定是为落实“入世”承诺实施推行的制度安排，一定程度上忽视了企业信用约束不足等制约因素，部分获证企业产品合格率甚至不升反降。

三、推进国家质量基础设施建设的政策建议

（一）统筹完善国家质量基础设施建设顶层设计和配套政策

以国家质量基础设施建设纳入国家“十四五”规划为契机，构建从中央到地方、持续稳定的财政投入和组织保障机制。尽快制定实施《国家质量基础设施建设“十四五”规划》或《质量强国纲要（2021—2035年）》等顶层设计，明确国家质量基础设施建设的总体思路、主要目标、重大任务措施和组织保障，同步制定实施计量、标准化、合格评定、认可、市场监管等专项规划。依托各级市场监管部门和全国质量工作部际联席会议等理顺跨部门协作机制，形成国家质量基础设施建设合力。

（二）提升国家质量基础设施的国际影响力和话语权

以开放包容的思维推进国家质量基础设施建设。对国际上成熟完善、长期通行的标准，推动国际标准融入国家标准;在中医中药等特色传统优势领域，加快国家标准国际化进程，积极开展中国标准外文翻译、援外培训等工作;在5G、人工智能、大数据等新兴领域，率先研究应用行业标准及合格评定、认证程序，积极主导或参与制定国际标准。按照“产品出海、质量先行”的理念，深度参与质量基础设施国际治理，重点推进与“一带一路”沿线国家（地区）共建共享质量基础设施，稳步推进认证认可国际互认。支持我国政府官员、学者在ISO、IEC、ITU等国际组织任职，争取主导发起成立技术委员会、提出标准新提案。加快提升应对和应用技术性贸易措施的能力，用好我国主导制定的国际标准和合格评定程序，加强对国外技术性贸易措施的跟踪研究和风险预警。

（三）推动关键质量技术研发创新和信息技术拓展应用

以新的国际计量单位制为基础，加快推进量子物理、飞秒激光、太赫兹等前沿计量研究领域的基础研究，突破一批不同行业领域的高精度工程测量仪器、科学实验仪器和检验检测仪器，提升量子化和扁平化量值传递能力。推进大数据、互联网、区块链、人工智能等新一代信息技术与质量基础设施深度融合，在质量管理服务、计量监控、检测检验、质量监管等领域不断拓展信息技术的应用场景，推进建设云计量、数字标准、数字认证、“互联网+”检测检验等新型质量基础设施，提高质量基础设施的数字化水平。

（四）著力提高企业质量管理水平

加快提升企业的质量管理能力，广泛宣传质量管理理念，设立企业质量提升扶持基金，探索推行质量投入费用加计扣除政策，支持企业培育和引进质量管理人才，推广应用最新的质量管理体系标准。鼓励龙头企业发挥“质量标杆”作用，面向产业链上下游中小企业推广质量管理模式和先进标准，促进产业链质量管理水平协同提升。支持行业领军企业联合行业组织、产业联盟共同制定和推行先进质量标准，将企业标准逐渐转化为团体标准、国家标准。在计量测试、检验检测、认证、标准化咨询等领域，大力培育专业化水平高、技术实力强、具有行业公信力和影响力的服务企业，支持社会力量进入质量管理服务行业。加强检验检测认证机构的资质管理，鼓励国际知名的检验检测认证机构进入我国市场，加快检验检测、认证机构转企改制。

（五）推进服务业和新经济领域的质量基础设施建设

做好服务业质量基础设施的“补课”工作，支持服务企业参与质量基础设施建设，在商贸、旅游、养老、教育、体育、家政等服务领域形成一批可复制可推广的国家标准、行业标准和团体标准。把握数字化转型背景下服务消费场景重构、品质重塑的机遇，充分利用互联网、大数据、人工智能等信息技术，创新服务标准制定和服务质量评价方法。做好新经济领域质量基础设施的“备课”工作，适应新经济领域技术更新和商业模式创新迅速、产业界限模糊等特点，在新经济发展初期同步开展质量基础设施建设工作，鼓励新经济独角兽企业、行业组织研究推广产品标准、检验检测模式和认证规则，构建完善包容审慎、动态灵活的新经济质量监管体系。

〔本文系国家高端智库中国宏观经济研究院2020年度重点课题“‘十四五实施产业基础再造工程顶层设计及体制机制保障研究”（项目编号：A2020041007）研究成果〕

（作者为国家发展改革委产业所副研究员）E209A629-2899-4828-BC1F-7B4237B390CC