提升我国公共文化体育服务效能的问题与对策

侯胜东

提升公共文化体育服务效能是提升“十四五”时期公共服务现代化水平的重要内容。进入新时代，我国现代公共文化体育服务体系建设初见成效，但与人民群众对美好生活的向往相比，我国公共文化体育服务的效能仍然较低，主要表现为总量及结构性矛盾突出、供给与需求存在较大差距以及缺乏相应的考核评价机制。基于对当前我国公共文化体育服务效能的现状与问题、机遇与挑战，研究提出要推动文化体育融合赋能、创新公共文化体育服务体系、优化文化体育存量、推动多主体赋能增量、强化公共文化体育微观治理、深化相关领域机制联动等对策建议。

一、现状与问题

世界百年未有之大变局加速形成，经济发展正经历由高速发展向提质增效转变的新阶段。在实现国内循环新发展更好更快形成、提升国际循环吸引力的过程中，我国公共文化体育服务事业发展成效显著、制度保障更加完善、未来发展蓝图更加清晰，但当前我国公共文化体育事业总量及结构矛盾突出、政策细则有效性仍需提升、高质量发展效能评价机制尚不健全。

（一）公共文化体育发展成效显著，但总量及结构矛盾突出

“十三五”期间，公共文化体育发展取得显著成效。一是公共文化服务示范区建设成效显著，目前全国已陆续推进4批次共创建117个国家级公共文化服务示范区。二是公共文化服务文化惠民覆盖面显著提升，公共文化服务目录、综合性文化服务中心、文化馆图书馆总分馆制建设取得明显成效，体育场地设施、从业人员、产业规模蓬勃发展。仅2019年，全国2325个县（市、区）出台了公共文化服务目录，494747个行政村（社区）建成综合性文化服务中心，1649个县（市、区）建成文化館总分馆制，1711个县（市、区）建成图书馆总分馆制。2020年，我国人均体育场地面积达到2.2平方米，每千人拥有社会体育指导员数超过1.86名，经常参加体育锻炼人数比例达到37.2%。体育产业规模发展迅速，“十三五”期间全国体育产业总规模从1.71万亿元跃升至2.95万亿元，年均增长率达14.6%;2019年全国体育产业法人单位达28.9万个，体育产业从业人员505.1万人。然而，当前公共文化体育发展的总量结构矛盾突出，表现为文化事业和体育事业的内部构成在区域、城乡以及人群当中存在较大的差距，城乡居民的多样化、差异化、个性化的公共文化体育服务供给仍需要进一步提质扩容。同时，区域间文化单位费用投入差距较大，2020年我国东、中、西部地区文化和旅游费用投入占全国比重分别为45.1%、24.8%和27.7%。

（二）公共文化体育制度保障更加完善，但政策细则有效性仍需提升

“十三五”以来，公共文化体育制度保障趋于完善。一是法律体系逐步健全，《公共文化服务保障法》《体育强国建设纲要》等相继发布，城乡居民法定权利逐步实现有法可依。二是公共文化体育服务体系内容更加明确，基础设施网络、产品和服务供给、社会服务组织等支撑体系更加健全。三是非基本服务成为公共文化体育服务的重要补充，市场主体、消费模式不断发展和创新。然而，当前政策有效性仍需进一步提升。一方面，政策对群众引导性不足，以公共体育为例，2021年底我国全面经常参加体育锻炼的人数比例仅为37.2%，公共体育供给和需求不匹配特征明显。另一方面，基层制度体系建设较为滞后，系统化、长效化财政投入机制、运行保障机制以及人才培养和服务运行机制建设相对不足，2021年中央财政安排公共文化服务体系资金仅230.3亿元，对地方选派的文化工作者仅1.9万人。同时，公共文化和公共体育的政策法律法规实施细则仍需要健全，组织法、运行法和监督法仍然处于缺位状态。

（三）公共文化体育发展蓝图更加清晰，但高质量发展效能评价机制尚不健全

“十四五”期间是我国现代化的新起点，公共文化体育短板、弱项、质量和服务水平将得到进一步提升。一方面，公共文化体育发展方向更加明确，“十四五”规划提出要优化城乡文化资源配置，推进城乡公共文化服务体系一体建设。“十四五”体育规划提出到2025年，各领域、项目、区域实现较大发展，取得重要成果，体育发展基础更加坚实，体育强国“四梁八柱”基本形成。另一方面，公共文化和公共体育内容更加充实，文化设施软硬件建设、文化惠民工程、公共数字文化建设、体育产业等成为今后国家重点支持领域。但是，当前高质量实现发展效能的评价机制尚不健全，表现为缺乏合理的需求反馈渠道、缺乏广泛的社会链接模式。其一，评价机制未能全面了解城乡居民对公共文化体育服务的独特需求，由此不仅导致城乡供需关系混乱，而且导致资源浪费问题严重。其二，社会力量调动不充分，公共文化体育事业中政府主导色彩较为浓厚，而政府引导能力较为薄弱。

二、机遇与挑战

当前，我国公共文化体育事业面临全新发展机遇，以人为核心的新型城镇化战略对构建更加高质量的公共文化体育服务体系提出了新的要求，经济数字化转型对提升公共文化体育服务体系的增强和公共文化体育服务跨界融合提供了新的平台。在经历由投资、出口拉动经济增长之后，消费成为拉动经济发展的新引擎，文化体育消费具有较大发展潜力。然而，在迈向新发展阶段的过程中，区域、城乡发展不平衡的矛盾，数字经济与实体经济融合不足，文化体育消费供需矛盾更加凸显。

（一）新型城镇化战略提出了新要求，但发展不平衡、不充分仍是主要制约

新型城镇化战略对公共文化体育服务提出新要求。其一，要求服务覆盖人群更广泛。未来城镇人口数量使更多人获得公共文化体育服务权利。其二，要求城市群和都市群辐射功能实现强化。在新的区域发展战略下，精细和精准的服务供给要进一步提升城市群和都市圈的公共文化体育服务治理能力。然而，当前发展不平衡、不充分是制约公共文化体育服务效能的主要矛盾。一方面，公共文化服务领域“马太效应”现象突出，如余东林（2020）等基于DEA方法对我国公共图书馆绩效进行了动态和静态相结合的评价与分析发现东部省市投入效率多呈上升趋势，中西部省市则多呈下降趋势。此外，东部与中西部在公共图书馆投入上差距较大。另一方面，地方特色公共文化服务项目中的创新性举措不足，项目选择上注重国家“规定动作”，“自选动作”不多，地方在选择公共文化和公共体育项目时多参照国家指导标准，而对自身该如何发展具有本地特色的公共文化项目上的积极性和创新性不足。7D7D372F-CD81-42A7-9F4E-7C003A7363B9

（二）数字经济推动跨界新融合，但融合机制和平台化不完善

近年来，我国数字经济高速发展，已经成为国民经济的重要支柱。2021年，我国数字经济规模达45万亿元，占GDP中的比重超过40%。数字经济对公共文化体育服务赋能融合、提质扩容提供了新机遇。首先，数字经济发展推动公共文化体育服务供给模式不断优化，新技术、新模式、新平台、新手段使公共文化体育服务供需信息差进一步减小，政府部门、城乡居民、市场主体可以实现无缝衔接，降低了制度性交易成本。其次，数字经济提升公共文化体育服务运行效率。通过信息化平台的运行、查询、反馈、评价等，公共文化体育服务运行效率不断提升。第三，数字经济不断满足城乡居民公共文化体育新需求，以智能硬件、虚拟现实、数字博物馆、电子竞技为代表的新业态重构着公共文化体育生态系统，为城乡居民生产生活提供了新的体验。然而，数字经济对公共文化体育服务发展提出了新的挑战，主要表现为融合机制和平台化质量不高，传统文化与现代文化、红色文化与当代文化以及民族文化之间的融合水平较低，传统体育项目还面临着消失的风险。同时，文化和体育资源和内涵缺乏创新和有效开发，在商业化影响下，文化和体育资源泛市场化、货币化问题严峻，缺乏对本真文化和本真体育内涵的挖掘。另外，各类群体对公共文化体育的需求表达不充分，尤其是低收入群体、老年群体以及社會弱势群体的公共文化体育的“数字鸿沟”问题突出。

（三）消费成为经济发展新引擎，但文化体育消费供需矛盾更加凸显

文化消费和体育消费正成为改善城乡居民消费结构的重要内容。随着人均可支配收入的持续增长、可获得商品和服务数量与种类的大幅提升，互联网时代的文化和体育消费呈现出新的发展特征。一是线上与线下互动体验日益紧密。在平台经济的助力下，公共文化和公共体育日益注重线上同步，内容与活动的数字化在提升了居民消费体验的同时，也使得消费业态更加多元，资源配置在互动中得到进一步优化。二是城乡居民文化体育消费逐步趋同。随着信息不对称的逐步降低，城乡居民消费诉求逐步趋同，相关文化消费业态在区域中的均质化程度有所提升。以城乡居民文化类消费支出为例，2021年我国城乡居民文化娱乐消费支出3322元，同比增长28.2%，而农村地区文化娱乐人均消费支出1645元，同比增长25.7%。然而，当前我国公共文化体育消费供需矛盾较为突出。一方面，现阶段，在数字经济、流行文化、生产方式、生活方式逐步现代化的条件下，城乡居民的消费偏好和消费文化逐步走向多元化、个性化和品质化，但城市地区、乡村地区以及城乡之间的文化体育优质服务供给不能适应消费偏好和消费文化转变，服务品类和质量仍然有待提升。另一方面，居民消费理念、消费行为缺乏科学引导，需求端内在潜力尚未得到激活释放。结合前面提到的城乡文化娱乐消费支出，倘若加大农村地区文化服务供给，可以预见农村地区文化类消费支出将会得到进一步增长。

三、展望与建议

提升公共文化体育服务效能是“十四五”时期保障和改善民生的重要内容，尤其在迈向高收入国家的关键阶段，提升公共文化体育服务效能对改善经济社会发展质量具有重要意义。对此，建议在今后要进一步推动文化体育融合赋能，创新公共文化体育服务体系;活化并优化体育资源存量，推动多主体赋能增量;强化公共文化体育微观治理，深化相关领域机制联动。

一是推动文化体育融合赋能，创新公共文化体育服务体系。合理布局公共文化体育设施网络，加强文化馆、图书馆、博物馆、体育中心等基础设施建设，建设镇（街道）的综合文化活动中心和全民健身活动中心，健全村（社区）的综合文化服务中心和全民健身场所，在“15分钟公共文体服务圈”覆盖基础上提质升级。加快数字化与文化领域和科技领域的深度融合，推动文化云、体育云线上线下融合发展，创新数字化公共文化体育供给形式。

二是活化并优化文化体育资源存量，推动多主体赋能增量。深度挖掘文化和体育内涵。鼓励支持传统优势文化和体育项目发展，推动民间社会力量进入公共文化体育领域。积极灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产。鼓励社会力量参与公共文化体育建设，加强多主体绩效评价提升运营效率。

三是加快推动以常住地为主的公共文化体育服务改革。推进城乡公共文化服务体系一体建设，促进城乡公共文化体系标准统一，探索基于常住地人口的公共文化体育服务供给，将更多非户籍社会流动人口纳入公共文化体育服务基本盘。加大对常住地弱势群体的支持力度，尤其是对高校毕业生、老年人、退伍专业军人进行重点支持。创新文化体育服务举措，以税费抵扣、货币补贴以及文化体育消费券等介质提升群众文化体育参与积极性。

四是强化公共文化体育微观治理，深化相关领域机制联动。转变公共文化体育服务体系治理方式，推动由过去传统的计划性行政治理转向市场、社会微观层面科学治理。推动相关领域的机制联动，围绕市场在资源配置中起决定性作用的要求，完善公共文化体育服务效能发展目标，构建合理科学的评价考核评估体系，提升群众文化体育活动参与的获得感。

（作者单位：国家发展改革委社会所）7D7D372F-CD81-42A7-9F4E-7C003A7363B9