易地扶贫搬迁安置区后续帮扶需要解决好产业就业、住房资金和社会治理等问题

张新民　荣西武　傅方圆

一、甘肃省易地扶贫搬迁安置区基本情况

“十三五”期间，甘肃省易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口49.9万、同步搬迁13.13万人，共建成集中安置区1731个、安置住房11.43万套，易地扶贫搬迁人口占全省脱贫总人口的15.4%。靖远县搬迁5348户21707人，共58个安置点，其中农村安置人口占比43%。古浪县搬迁1.53万户6.24万人，统一安置到“山川沙”格局中“川沙”交界处黄花滩区，相继建成12个移民新村和1个绿洲小城镇，全部是农村集中安置。

（一）搬迁群众生活条件明显改善

调研发现，易地扶贫搬迁大型安置区房屋质量全部达到B级以上，道路交通、环境卫生、教育、医疗等软硬条件比搬迁前有明显改善。靖远县因学致贫的宋某，家里6口人，套内面积90平方米，取暖费用比搬迁之前每年节省约500元。搬迁后新增加的水电、物业、买菜等生活刚性支出约占搬迁户家庭年收入的6%，均在可承受的范围之内。搬迁群众对比搬迁前后的巨大变化，满意度较高。

（二）后续帮扶产业初显成效

一是发展现代农业。靖远县分配水浇地6500余亩，围绕“菜羊杞瓜枣药”和文冠果、马铃薯产业，实施产业项目32个，发展日光温室359座，新建羊舍100余间。古浪县按照人均1.75亩标准平整分配产业用地，开发农业和生态用地12.4万亩，4504万方用水指标获得批复，共建成日光温室7828座1.6万亩、养殖暖棚2.4万座133万平方米，发展设施农业、节水农业及以牛羊鸡鸽为主的舍饲养殖业。通过采取“合作社+贫困户”模式、组建国有扶贫公司发展“羊银行—贷母还羔”模式、引进龙头企业发展牛产业等提高产业化经营水平。完成“三品一标”认证69个，全力打造农业品牌。二是利用扶贫车间、购置商铺等发展二三产业。靖远县建成规模扶贫产业园2座，蔬菜保鲜库2座。发展光伏扶贫产业，带动3409户建档立卡户年户均增收2400元以上。古浪县建成扶贫车间23家，发展服装加工等产业，吸纳带动就业686人。利用光伏扶贫产业、购置商铺用于出租、发展特色种养殖等方式发展壮大集体经济，移民村村集体经济均达到9万元以上。

（三）安置区劳动力以外出务工为主，出现一定回流现象

靖远县、古浪县劳动力以外出务工为主，县外务工占务工人员总数的占比分别达到62.3%、58.6%。安置区产业培育效果显现，返乡就业创业人数逐年增加。靖远县出台发放小额贴息贷款等政策，鼓勵发展小庭院、小家禽、小手工、小买卖、小作坊等“五小”产业，返乡就业创业人数同比增加312人，约占外出务工人员的8%。古浪县返乡就业创业人员300余人，约占外出务工人员的3.5%。干城乡富民新村发展温棚种植和设施养殖，回流约600人，约占外出务工人员的三分之一。

二、调研安置区后续帮扶存在的主要问题

（一）后续帮扶产业发展后劲不足、可持续性不强

一是产业发展后劲不足。农村集中安置区产业同质化竞争严重，冷藏包装、农副产品加工能力不足，产品品牌少、附加值低。如，不少安置区利用东西部扶贫协作资金发展香菇大棚产业，产业雷同现象较多，投入高、利润率低、资金回收期长。在靖远县碾湾坪集中安置区调研了解到，香菇大棚约20年能收回投资，而大棚使用寿命约为20年。二是产业抗风险能力较弱。引进的劳动密集型产业，因劳动力素质短期内难以提升，又加上原料和市场两头在外，面临着生产成本偏高、竞争力不强等问题。如，古浪县引入服装加工企业，培训熟练工人至少需要9个月时间，比发达地区培训周期多3—6个月，增加了企业成本。非熟练工人工资在2000—2500元/月，相比打工收入3000—3600元/月的水平，低约1000元/月，群众自愿入厂工作的积极性不高。三是产业发展资金筹措渠道不畅。涉农企业反映，企业流转农户的耕地无法进行抵押贷款;一些企业和农民专业合作社因年息8%的帮扶贷款成本太高而放弃使用贷款;民营企业建设的不少后续帮扶项目，因贷款担保资产资源少，很难申请到政策性银行支持。

（二）同步搬迁户筹措安置房资金存在困难

针对易地扶贫搬迁建档立卡贫困户，全国普遍实行了每人不超过3000元、户均自筹不超过1万元的政策。而针对同步搬迁群众，国家没有纳入易地扶贫搬迁工作考核范围，对同步搬迁群众自筹资金额度不做统一规定，由地方政府在综合考虑搬迁对象负担能力、地方财力支持情况等基础上自行确定。靖远县和古浪县在解决同步搬迁户安置住房资金方面采取了不同的方式，取得了不同效果，同时也衍生了不同的问题。

1、靖远县存在同步搬迁户回退安置房的现象

“十三五”期间，靖远县搬迁完成18个乡镇5348户21707人，其中建档立卡户4341户18436人（住房安置4278户、投亲靠友63户）、同步搬迁1007户3271人（住房安置624户、投亲靠友383户），住房安置统一搬迁到糜滩碾湾坪、东湾大坝、东关金三角等58个安置点，其中县城1个、小城镇4个、农村53个。调研了解到，靖远县政府财政出资为同步搬迁户建设了安置房1132套，有624户进行了搬迁，但另有505户同步搬迁户放弃了安置房指标（占比44.6%），造成了糜滩碾湾坪、东关金三角安置点有505套房屋及配建的141间商业地产空置，共涉及资金2.1亿元。为缓解当地政府财政压力，靖远县将回退的安置房以市场价格的方式对外出售，并按照规定退还了甘肃省政府财政给予的人均0.5万元的安置房补贴。

同步搬迁是易地扶贫搬迁的有机组成部分，由于同步搬迁迁出区也属于“一方水土难养一方人”的区域，区域性整体搬迁有利于迁出区的生态环境修复。如果同步搬迁户大量回退，将会增加迁出区的生态环境压力，不利于迁出区的整体长远发展，未迁户还面临返贫的风险。

同步搬迁户回退安置房的主要有4个原因。一是没有购买安置房的支付能力。同步搬迁户均保留了迁出地的原有住房，靖远县政府没有开展复垦复绿及城乡建设用地增减挂钩，因此，同步搬迁户无法获得相应的资金补贴，单靠同步搬迁户本身没有这个支付能力。以4口之家为例，按照人均住房面积25平方米、住房成本价每平方米2500元、省财政人均补贴0.5万元计算，每家需要支付23万元，大多数同步搬迁户没有购房能力。二是无法获得安置房贷款。2017年7月14日第五次全国金融工作会议提出防范化解金融风险后，甘肃省取消了协助支持每个同步搬迁户贷款10万元的政策。按照规定，易地扶贫搬迁安置房20年内不得抵押、出售、转让（依法继承的除外）。如果不能突破这个规定，同步搬迁户还不能进行抵押贷款。三是就业不适应。不少搬迁群众除了务农外，对工商业就业不适应，特别是年龄偏大的农民在城镇就业表现出强烈的心理恐慌和不适应。反而在原址，大批搬迁户离开后，未迁户可以流转更多的土地，扩大种养殖规模，增加收入。四是存有攀比心理。搬迁建档立卡贫困户、同步搬迁户人均享受待遇分别为5.774万元、0.5万元，二者差距较大，同步搬迁户有较大的心理落差，对政府下一步的补贴寄予期望。AD1D69E9-F5B6-4506-9E2E-8381899DA7F6

2、古浪县政府财政为同步搬迁户垫付住房资金有转变为政府债务的可能

“十三五”期间，古浪县搬迁1.53万户6.24万人，其中，建档立卡户1.28万户4.93万人、非建档立卡户2353户8736人。为鼓励同步搬迁户搬迁，古浪县政府财政垫付了本应由同步搬迁户自付的住房资金，涉及资金共计3.08亿元，有转化政府债务的可能。

古浪县政府财政为同步搬迁户垫付住房资金主要基于以下原因：一是建档立卡贫困户与非建档立卡贫困户人均收入差距并不大，但是涉及到易地扶贫搬迁后，人均享受待遇分别为5.774万元、0.5万元，政策差异大，同步搬迁群众有较强的攀比心理，基层干部做通搬迁群众思想工作的难度较大。二是同靖远县基本情况相同，同步搬迁户没有购买安置房的支付能力，也无法获得安置房贷款。

（三）安置区社会治理相对滞后

一是整乡搬迁的乡镇处于“有镇权，无镇地”状态。古浪县3个整乡搬迁的乡镇，插花安置到4个乡镇，目前仅1个镇有办公场所，其他乡镇办公和干部住宿用房暂时通过租借房屋、搭建临时彩钢房等方式解决，制约了对搬迁群众的服务管理。二是人户分离给属地管理和群众的生产生活带来诸多不便。靖远县搬迁群众的户籍均未迁入搬迁地，人口增减、选举权与被选举权归属，以及政府的公益性岗位设置、社区机构的设立等都与户籍紧密相连。

三、易地扶贫搬迁安置区后续帮扶的政策建议

易地扶贫搬迁安置区要从产业发展、就业需要和公共服务提升等方面加大扶持力度，完善后续扶持政策体系，使得移民群众稳得住、有就业、能致富。

（一）支持易地扶贫搬迁安置区后续帮扶产业发展壮大

一是做强优势特色产业。发挥资源禀赋、传统工艺等比较优势发展特色产业，注重产业融合发展、品牌打造，完善利益联结机制，提高产业市场竞争力和抗风险能力。农村安置区实施特色种养业提升行动，补齐农产品加工、仓储保鲜、冷链物流、品牌营销的短板。广泛开展农产品产销对接活动，解决脱贫地区产品及服务卖难问题。二是鼓励发展劳动密集型产业。继续开展东西部协作、对口支援和定点帮扶，探索将东西部地区之间“财政转移支付”调整为“产业转移”，建议在道路交通、物流供应、土地供应、混合股份、税收减免、贴息贷款、技术升级等方面出台帮扶政策。特别是在国内疫情发展趋势演变为防控境外输入、本土动态清零稳定控制，国外疫情仍处于暴发阶段、拐点难见的情况下，正是吸引国际知名的服装、鞋帽、电子等劳动密集型企業落户西部的良好时机，亟需在战略上进行谋划。三是分类解决产业发展资金问题。放开对流转土地的抵押贷款限制，在土地流转期内，经过专门公司评估，允许企业抵押贷款;在疫情防控和产业培育期间，要加大对脱贫地区优势特色产业信贷和保险支持力度，加大针对脱贫人口的贷款政策支持，因地制宜开发优势特色农产品保险;扩大对成长性较好的企业的信用担保贷款力度;产业类项目要打捆谋划大项目，明晰贷款主体、还款时限，争取政策性银行支持。

（二）解决好回流人员的就业安置问题

在有组织做好劳务输出的同时，解决好回流人员的就业问题。一是在安置区所在县城、乡镇驻地、工业园区和大型安置区周边，谋划建设返乡创业园。配套建设公共服务中心，出台完善产业发展和就业扶持的奖补政策，鼓励大学生、退役军人、外出农民工、企业家等重点群体返乡就业创业。二是强化劳动技能培训和素质提升。加强综合性公共就业服务基地建设，有针对性地开展职业技能培训。为鼓励企业招工，降低企业成本，建议实行短期（如3—6个月）的熟练工人培训补贴政策。三是调整优化公益岗位政策。健全按需设岗、以岗聘任、在岗领补、有序退岗的管理机制。支持以工代赈的方式扩大就业渠道。

（三）多措并举，解决同步搬迁户的安置房资金问题

一是对有意愿拆除原有住房的同步搬迁户，实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内或者跨省域调剂政策，其收入可用于住房建设补偿和后续扶持发展。二是建议在易地扶贫搬迁安置区，出台支持同步搬迁户利用不动产权证办理银行贷款并仅限于随迁安置房还款的政策。三是采取发展壮大集体经济、增加就业机会等方式，提高同步搬迁户收入水平，鼓励其补齐安置房资金，主动搬迁。

（四）提升安置区社会治理能力，促进社会融入

一是加大服务阵地建设。对整乡镇、整村搬迁的要加快行政办公及便民服务中心建设。二是提升基层社会治理能力。建立健全基层党组织，构建网格化管理体制，及时化解社会矛盾。落实搬迁群众属地管理原则，鼓励通过户籍同步迁转，解决人户分离问题。三是促进社会融入。组织开展交流交往交融活动，促进搬迁群众从传统农民向新型农民转变，从农民向市民转变。四是开展常态化监测预警，健全精准帮扶机制，确保不发生规模性返贫。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇中心）AD1D69E9-F5B6-4506-9E2E-8381899DA7F6