破除要素流动障碍 加快粤港澳大湾区建设

王淑伟

当前粤港澳大湾区在核心城市直连直通、港珠澳大桥效用发挥、口岸通关便利化等方面仍存在障碍，限制了各类要素便捷高效流动。为抢抓我国经济转型升级窗口期机遇，应尽快破除障碍壁垒，以粤港澳大湾区率先高质量发展引领全国顺利迈向全球产业链、价值链中高端。

一、粤港澳大湾区建设需要得到要素高效流动保障

作为继纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区之后的第四大湾区，粤港澳大湾区人口总量为上述三大湾区之和，区域内国际航运中心、高新技术中心、制造业中心、旅游会展中心一应俱全，在人口体量规模和产业多元化方面拥有显著优势，未来发展潜力巨大。

但是，粤港澳大湾区在要素流动效率上相比其他主要湾区处于劣势：一方面，粤港澳大湾区面积5.6万平方公里，分别约为东京湾区的1.5倍、纽约湾区的2.5倍、旧金山湾区的3.1倍，且主要城市分列珠江口两侧，导致城市间陆路通达距离较长;另一方面，粤港澳大湾区内涉及三个地区、两种制度、三种货币和三种不同关税制度，体制机制的多元化，给货物、资金、人员、技术、信息等要素流动带来一定困难。

实现要素高效流动，是优化资源配置、发挥规模优势的重要保障，要素流动效率在一定程度上决定了粤港澳大湾区经济发展所能达到的高度，应将解决要素流动问题放在大湾区建设的核心位置。

二、当前粤港澳大湾区要素流动存在突出障碍

粤港澳大湾区一体化进程不断加快，先后建成广深港高铁、港珠澳大桥等重大工程，显著提升了大湾区互联互通水平，但仍然存在一些突出障碍，限制了区域内要素的高效便捷流通。

（一）港深與珠澳两极之间跨江通道能力较弱

香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海三极联动发展，是粤港澳大湾区充分发挥产业互补优势、加快实现转型升级、携手共建世界级城市群的重要保障。作为支撑要素流动的基本载体，交通直连直通是实现联动发展的重要前提。当前，广佛一极已分别通过广深港高铁、广珠城际铁路实现与港深、珠澳两极的直连直通，但港深一极与珠澳一极之间互联互通较弱，尚无直连通道。

现有跨江通道中，仅有港珠澳大桥、深中高速公路（在建）距离较近。其中，港珠澳大桥的主要作用在于加强香港同珠海、澳门之间联系，深圳市同珠海、澳门联系难以经此桥实现;深中高速公路的主要作用在于加强深圳同中山之间联系，一方面建成之后通行能力将很快面临饱和，另一方面深圳市经此桥去往珠海、澳门的旅行时间仍需近两个小时。上述两个通道均无法满足深圳与珠澳间“1小时经济圈”发展要求，难以支撑两极深度融合、联动发展。

（二）港珠澳大桥巨大潜力尚未得到有效发挥

港珠澳大桥建成后，珠海、澳门经陆路前往香港的平均时间从3小时缩短为半小时，成为助力粤港澳大湾区打造国际一流湾区和世界级城市群、推进“一国两制”合作示范的点睛之笔。然而，由于配套基础设施、通行管理政策等方面限制，当前大桥在推动粤港澳大湾区要素高效流动方面的作用尚未充分发挥。

配套基础设施方面。当前港珠澳大桥仅直通珠海东部市区，港珠澳大桥西延线（黄茅海跨海通道等）尚未打通，大桥同西部金湾机场、高栏港，以及珠江西岸主要对外通道的联系不足，难以充分发挥大桥在支撑香港—澳门—珠海优势产业深度合作、沟通港澳与珠江西岸乃至全国主要城镇化地区的潜在作用。

通行管理政策方面。当前港珠澳大桥对大陆和港澳双牌车数量同时进行限制，且双牌车申请需要在湾区内投资兴办企业并达到一定纳税额标准，虽然在开通初期采取上述政策便于管理，但应逐步放宽以充分发挥大桥作用。从双牌车数量的角度，香港、澳门人口密度较高、机动车承载力小，应该对大陆双牌车数量加以限制，但粤西地区乃至整个广东省承载力远大于港澳，且港澳跨境私家车越多，越有利于两岸经济文化深度交流，未来不仅不应对港澳双牌车数量进行限制，反而应该通过调整使用政策鼓励港澳居民申请。从双牌车申请的角度，当前标准仅允许投资者申请，着眼于促进三地产业合作，但为充分发挥大桥促进三地生活和文化交流方面作用，港澳居民的就业、旅游、就医、访友等出行需求同样值得充分考虑。

（三）客货运通关便利化措施有待进一步优化

近年来，粤港澳大湾区先后推出旅客通关“一地两检”、货物通关“跨境一锁”等创新举措，但整体通关便利化水平距离同城化、通勤化的区域协同目标尚有较大差距。

一是既有措施有待全面、深入推广。目前粤港澳大湾区“合作查验、一次放行”措施仅限广深港高铁、港珠澳大桥珠澳间，以及即将搬迁横琴的澳门莲花口岸，包括港珠澳大桥珠港间、拱北口岸在内的众多大型口岸尚需两次查验、两次排队，十分不便。与此同时，横琴新区“一线放开、二线管住”等便利化政策也尚未得到深入推广，难以有效体现跨境合作示范区在要素流动上的优势。

二是专业化通关措施不足。随着港澳同内地之间联系强度的提升，通勤、通学、鲜活农产品等规律性通关需求逐渐增多，上述通关需求具有明显共性且频率较高，具备了开辟专门通道的条件与必要性，但当前湾区内多数口岸，包括全国最大的陆路口岸拱北口岸在内，均缺乏开辟专用通道等专业化快速通关措施。

三是电子口岸建设仍然滞后。电子口岸是实施“合作查验”、提高通关效率的重要基础。虽然粤港澳大湾区近年来在电子口岸建设方面进展较快，但整体发展水平距离企业对投资和贸易便利化的要求、口岸对“一次查验、结果互认”的要求还存在较大差距，口岸之间业务协同和数据共享有待进一步深化。

三、进一步促进粤港澳大湾区要素流动的措施建议

针对当前突出障碍，建议从加快推进深珠通道建设、充分发挥港珠澳大桥作用、进一步推动通关便利化三个方面采取措施，以更好促进粤港澳大湾区要素高效流动。

（一）加快推进深珠通道建设，抢抓经济转型升级窗口期机遇

当前，全球制造业重心正加速向东南亚等新兴市场转移，未来5—10年是我国经济转型升级重要窗口期。粤港澳大湾区作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，承担着打造国际科技创新中心，引领全国迈向全球产业链、价值链中高端的历史重任。从美国硅谷发展经验看，扎实的基础研究、雄厚的产业基础、充足的风险投资、优质的生活环境是吸引创新人才集聚的关键因素。通过深珠通道建设，能够实现大湾区内上述优质资源的全面汇集，对粤港澳大湾区打造国际科技创新中心具有十分重要的促进作用。

鉴于跨江运输需求的巨大增长潜力和跨江通道线位资源的高度稀缺，建议深珠通道宜采用公铁复合形式，其中铁路四线兼具城际、高铁功能，公路采用双向八车道。考虑到转型升级窗口期的紧迫性，应加快推动前期工作，争取尽快开工，规划上要科学统筹铁路、公路和枢纽场站，但为尽快实现直连通道“从无到有”、引导大湾区企业合理布局，建设时序上可先建铁路通道、预留公路通道。

（二）充分发挥港珠澳大桥作用，引领湾区经济社会融合

为充分发挥港珠澳大桥作为“一国两制”沟通桥梁的巨大潜力，建议采取三方面措施。

一是加快港珠澳大桥西延线（黄茅海跨海通道等）建设，尽快缩短港澳居民经港珠澳大桥去往珠江西岸主要交通枢纽和城市的通行时间，进一步挖掘大桥在对接干线交通网络和促进区域产业协作中的潜在作用。

二是尽快推动港澳双牌车审批改革，逐步放开港澳私家车申请双牌车数量的限制，同时允许除投资需求以外的旅游、就业、就医、访友等出行需求申请双牌车，为尽可能多的港澳居民向大陆流动提供便利，促进经济社会交流和要素高效配置。

三是运用电子车牌、5G、卫星定位等新技术强化监管能力，逐步扩大港澳双牌车在湾区内自由活动范围，以提升通过港珠澳大桥前往大陆对港澳居民的吸引力。

（三）进一步推动通关便利化，提升区域客货流通便利度

采用“一次授权、分期推进”的形式，支持粤港澳大湾区主动探索创新，加快推进通关便利化。

一是加快推广“合作查验、一次放行”模式，并不断拓展其内涵和边界。将旅客通关“合作查驗、一次放行”在湾区主要口岸全面推广;加快实施货物通关“单一窗口”办理;探索实施客货“一次查验”模式，即过关时入境方进行查验，出境方只负责监控，两地通过联网平台共享数据。

二是进一步完善深化并落实“一线放宽、二线管住”模式。探索货物放行“负面清单”制度，自港澳入境清单外货物不出湾区就不用申报;探索优化港澳澳门居民出入境管理，在风险可控前提下，允许部分澳门居民以本地身份证自由出入大湾区。

三是提升经常性通关需求专业化通关比例。在风险可控的前提下，对通勤、通学等经常性通关需求，通过开通专用通道、运用人脸识别技术等方式最大限度提高通关便利化程度;为符合条件的农副产品进出口企业运输车辆开辟“绿色通道”，实施“先验放后检测”等通关模式，最大限度缩短农副产品在口岸停留时间。

四是推进口岸物流信息电子化和口岸查验智能化。充分利用信息化、智能化手段，例如人脸识别筛查“水客走私”，空中红外线和温度感应器排查病毒输入风险等，提高口岸监管执法和物流作业效率;推动实现交通运输、海关、市场监管等部门间信息开放共享，加强通关需求趋势分析与预测，实现交通接驳的精准化对接。

（作者单位：中国宏观经济研究院运输所）