森林植被恢复费征收标准存在的问题及建议

卢 佶麻锡亮

（1 国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019；2 浙江省缙云县林业局321400）

森林植被恢复费征收标准存在的问题及建议

卢 佶1麻锡亮2

（1 国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019；2 浙江省缙云县林业局321400）

在工程占用征收林地过程中依法缴纳森林植被恢复费是每个用地单位应尽的责任与义务, 也是促进生态环境建设的必然要求。但随着经济的发展和森林资源分类的不断变革，森林植被恢复费征缴管理的制度性缺陷不断显现，急需修改完善。分析了目前在实施森林植被恢复费征收过程中存在着收费标准低、地类林种协调不一致、未体现林地分等评级等问题, 提出了提高森林植被恢复费最低征收标准、结合全国林地保护利用规划纲要求重新划分征收标准等对策措施。

森林植被恢复费; 占用征收林地; 地类; 征收标准

占用、征用林地征收森林植被恢复费，是国家为保护森林资源实行的一项重要政策和法律制度，是国家赋予林业部门一项重要的宏观调控措施。根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的规定,凡勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等各项工程需要征用或者临时占用林地,经县级以上林业主管部门审核同意或批准的,用地单位必须按照国家有关规定缴纳森林植被恢复费。财政部、国家林业局于2002年10 月25日以财综[ 2002] 73号文印发《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(以下简称办法) ,全国范围内的森林植被恢复征收统一按办法执行。《办法》自颁布以来, 在严格依法控制各项建设工程占用征用林地, 强化占用征用林地的审核和审批管理, 有效防止违法使用林地, 切实保护好森林资源, 促进林业可持续发展等方面起到了极大的推动作用。

1 森林植被恢复费征收标准存在的问题

1.1 收费标准过低

森林植被恢复费的征收和合理使用，是保护林地资源，防止乱占乱垦林地资源的有效途径。随着经济的发展，一方面森林资源日益稀缺，另一方面，森林资源的培育成本，如苗木培育、造林等人工成本等大幅提高，而森林植被恢复费的征收标准还停留在十年前的水平，征收的森林植被恢复费既不能满足恢复森林植被的需要，更不利于林地资源的保护。其次，林地和土地征用相比，收费差距悬殊。根据《办法》规定，目前执行的林地征占标准费用为2—10元/平方米，即每亩在1300—6000元之间。而根据浙江省政府2012年2月5日发出的通知，全省实行征地区片综合价补偿的，征收耕地的区片综合价不低于3万元/亩；实行统一年产值倍数法补偿的，征收耕地的统一年产值不低于1800元/亩，补偿倍数不低于16倍，补偿标准不低于2.88万元/亩。这个标准是目前林地片收标准的5—15倍。过低的征收标准降低了征占用林地的成本，导致林地过度开发，给森林资源的保护带来了极大的挑战。

1.2 地类林种协调不一致

《办法》将征收森林植被恢复费的具体征收标准分为用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地、未成林造林地、防护林林地和特种用途林林地、国家重点防护林和特种用途林地、疏林地、灌木林地，宜林地、采伐迹地、火烧迹地等5个类别、6个收费标准。其中仅乔木林地和竹林地未直接按地类征收, 而是结合林种进行征收,即按照用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、防护林林地划分。现行征收标准只对乔木林和竹林划分林种,其余的以地类作为划分标准。目前征收标准中直接按林地类型征收的有苗圃地、未成林造林地、疏林地、灌木林地、宜林地、采伐迹地、火烧迹地。按照这一征收标准的确定，既有按林种划分的，也有按地类划分的，导致难以准确把握，产生计算植被恢复费不一致的情况。如对生态公益林地范围内的宜林地、采伐迹地、火烧迹地，有的按每平方米8元或10元测算，有的按每平方米2元测算，主管部门无法确定谁对谁错，导致森林植被恢复费的征收标准存在差异。同时，此征收标准容易诱发征占用林地先行审批采伐林木的情况，将有林地变为采伐迹地，以减少植被恢复费上缴数量。

1.3 未体现林地分等评级

林地的分等、定级是以生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等为依据，按其适宜性、限制性、潜力高低，把林地划分为不同的等级。林地的分等评级工作主要目的就是为了依法、科学、合理、统一管理林地提供完整科学的林地等级标准。而且在《纲要》中，也要求对林地进行分区、分类、分级、分等。而《办法》中林地类型的划分只是单纯的从林种地类区分并未建立节约使用林地的价格调节机制，以及林地分等评级体系。如何能够更科学地解决森林植被恢复费征收过程中不合理之处？从发展趋势看，都应以林地分等定级与估价工作的开展才能有效解决这个难题。

2 森林植被恢复费的关联分析

2.1 森林植被恢复成本比较分析

《办法》是于2002年10 月25日颁发执行的，当时森林恢复成本处于较低的水平。苗木、整地、造林、管护等当年造林费用合计约400元/亩左右。而目前北方山区造林以樟子松、落叶松等针叶树种为例，采用常规造林措施，当年直接成本平均在每亩1000元左右（随着劳动力成本逐步增加，今后造林成本也会逐步提高），即：整地（500元/亩），采用一年生容器苗（苗木费220元/亩，栽植费200元/亩），并落实必要的抚育管护措施（90元/亩）。但由于各地立地条件差别大，造林整地标准、苗木规格和后期管理投入的不同，造成不同区域、不同标准的造林成本从每亩数千至数万元不等。按照目前森林植被恢复费平均每亩4000元的标准征收，要支付包括调查规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等一系列费用，这就显得捉襟见肘。

2.2 草原植被恢复费比较分析

草原植被恢复费和森林植被恢复费都是一种利用经济杠杆来制约用地单位和个人利用森林或者草原的一项具体措施。两者皆有利于促进资源的“节约”利用和“节制”使用，皆是建立和完善生态补偿机制的有效形式。草原植被恢复费是根据2003年新修订实施的《草原法》明确规定开始实施征收，到目前为止也将近10个年头，它与森林植被恢复费最大的区别在于，森林植被恢复费征收标准采用一刀切的形式，全国采用统一的征收价格。而草原植被恢复费征收标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门核定，报国家发改委、财政部备案的。以青海省为例，其征收范围涵盖了12种不同草原类型，收费标准从每亩2880元到3700元不等。并着重对采集或者出售国家二级保护和地方重点保护草原野生植物的征税进行了规定，草原植被恢复费按照市场价格征收。每公斤市场价格200元以下的，按15%征收；每公斤市场价格200元（含200元）以上800元以下的，按8%征收；800元（含800元）以上的，按3%征收。授权地方来核定草原植被恢复费标准，是从实际出发，它充分考虑到了不同地区草原植被差异大、利用方式不尽相同、植被恢复难易程度不同、劳动力报酬及物价水平不同、草原功能多样化，以及经济发展水平差别较大等特点，结合当地的实际情况，制定的更加科学、合理的收费标准。

3 建议与对策

3.1 提高征收标准，引导节约用地

由于《办法》规定的征收标准仍停留在十年前的水平，现已无法满足整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等所需要的成本。建议按略高于当前和今后一个时期实际成本来确定森林植被恢复费收费标准。并建议全国不执行统一的收费标准，而是根据各省实际情况及造林成本出台适合地方发展的收费标准。例如西部欠发达地区可适当沿用或略高于国家标准以适应西部大开发战略，而东部发达省份由于经济发展较快，用地指标紧张，可在国标基础上尽可能提高收费标准，杜绝滥用林地的现象。但是，总体的原则仍是引导节约用林地，珍惜和保护森林资源。

3.2 结合林地保护利用规划调整征收标准，体现不同林地功能价值

根据《全国林地保护利用纲要（2010-2020）》要求，要对林地实行分级管理：即科学划分林地保护等级，根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，对林地进行系统评价定级，划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4 个保护等级。笔者认为，为体现保障国土生态安全、建设生态文明，完善森林植被恢复费收费标准体系的要求，有必要将植被恢复费征收标准按照这4个保护等级来分类。从《纲要》中可以看出Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级林地包括了所有生态林地，Ⅲ级、Ⅳ级林地包含了国家、地方的重要商品林地。按这4个保护等级征收不仅有效的体现了不同林地的功能价值，也突显了征收植被恢复费的本质要求。并且在此基础上可以继续按照地类划分，细化收费标准。且对城镇规划区内林地，明确采用双倍的征收标准。按此分类，既体现了对生态区位重要林地重点保护及根据经济社会发展对林地的多功能需求，优化林地结构与空间布局，合理配置林地资源的要求，又明确了植被恢复费征收的分类，避免地类、林种混淆的情况。

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2013-01-10