土地征收补偿制度研究综述

朱紫菱 刘庆

摘要：现阶段由于土地征收补偿制度尚未完善，难以解决被征地人日后的生活和就业的问题，因此需要进行适当的补充修改，以促进城乡协调发展，早日实现共同富裕的宏伟目标。本文总结了各个国家和地区的征地补偿制度在补偿方式、补偿范围、补偿标准等方面的特点和规律，分析了众多学者参考各国和地区制度提出的革新意见，结合我国经济发展水平和地域特点为征地制度改革提供借鉴。

关键词：土地征收失地农民征地补偿

随着城市化进程的扩张，土地需求日益增加，同时受我国土地产权制度的影响，土地征收已成为扩大城市建设用地面积的主要合法途径之一，而我国的征地补偿制度也经历了一段漫长的演变。新中国成立后，经过土地改革，土地变为农民私有，土地征收制度诞生了，征地的补偿交给农民个人。而在初期阶段，伴随着三大改造完成，土地由私有制变为社会主义公有制，法律也随着进行调整，土地补偿对象由农民转为农村生产合作社。这一时期由于当时国家经济发展战略，农村与农民有时需要牺牲个人的利益，合力支援国家建设，因此补偿费时常少补或不补。在中期发展阶段，改革开放后，80年代初，标准以年产值来衡量，但该段时期地方政府与开发商从中谋取大部分的土地增值收益，而被征地人几乎不能从中受益[1]。后期发展阶段，法律随着社会发展逐渐不合时宜，国家为了维护农民利益，保障被征地人权益，提出了同地同价，统一年产值标准等措施。然而征地补偿仍旧较低，农民因征地补偿上诉问题时有发生，因此征收补偿制度也有待进一步的补充完善。本文将从补偿方式、补偿范围、补偿标准三个方面阐述征收补偿制度。

一、补偿方式

补偿方式的选择极有可能影响被征收人未来生存和就业的方向，因此各个国家根据经济现状采取了不同的应对方式。首先，以货币来实现之后的安置，即纯货币补偿。在国外，该方式以美国为代表，其补偿方便快捷、成本低、易操作，然而也存在着弊端，即失地农民的事后安置、就业问题。对此，欧洲国家如德国除了货币补偿外还包括补偿地和权利等方式，法国也包括了实物补偿;亚洲国家如韩国还包括债券补偿，日本还包括另外三种补偿：土地补偿、行为补偿和请求权补偿，印度也实施代偿地补偿的方式。我国台湾也采用了实物土地债券补偿的方式[2]。

我国学者通过学习国外的补偿方式也提出自己的见解。武光太研究德国的征地补偿方式，提出了关于征地方式补偿的意见包括社保途径，土地补偿，债券和股权[3]。陳忠宇借鉴了美国土地征收补偿方式，主张将土地发展权归原土地所有人，即被征地集体所有，这样，可以提高土地利用的公平和效率[4]。而郑美珍提出补偿方式以货币补偿为主，其他方式为辅，补偿落实问题是关键[5]。薛刚凌主张货币补偿可以由一次性转为分期和终身补偿，以实现被征地人的终身保障[6]。李海霞则借鉴了我国两岸四地的征地补偿做法——补偿费支付为征收效力完成的要件，认为货币补偿款应一次性提前划入被征收人的征地补偿银行账户[7]。

在实施过程中，我国大陆地区采用的大多是货币补偿，但各地区根据其产业结构、经济状况的不同还包括了就业安置，社保安置，置换地补偿，土地入股分红等方式。经济较发达省份征收频繁，补偿方式这方面研究投入较大，因此涌现出多样化的创新方式。比如，杭州市除货币补偿外还包括留用地补偿，并对留用地进行集体化股份制改造，被征收人可以通过折价入股、出租、自营等方式进行自由处置。广州市安置制度较为多样，近郊区可实行物业补偿或货币补偿，远郊区实行留地补偿等措施。长沙包括了置换地补偿，规定了土地置换遵循等价置换原则，在置换前后价格不一致的，需采取价值较大地块进行置换，但需额外缴纳地价[8]。而经济欠发达地区由于征收次数较少，征地补偿方式无较多创新，大多是简单直接的传统货币补偿方式。例如湖北省荆门市采用一次性货币补偿方式将土地补偿费和安置补助费直接发放，而安置补助部分则由村内部自行分配解决[9]。

本文认为应当根据当地经济发展水平和地域特点，选取合适的补偿方式。但无论何地，社保制度需完善落实到每户被征地人，同时，当地政府若资金相对充裕、土地相对缺乏，则尽可能补偿权利和债券等无形资产;当地政府若土地相对充裕、资金相对匮乏，则在货币补偿以外，尽可能补偿同类地块，让被征地人在丧失原土地的情况下，依旧有地可依。就货币是一次性提前发放还是分期终身发放而言，各自有其考虑的方向，本文认为政府可将土地提前拨给第三方（如银行机构），由第三方代为管理增值，被征地者需分批次取出。这样既可以防止地方政府补偿款项落实不到位，也避免了被征地人一次性取出挥霍而导致日后生存艰难的问题。

二、补偿范围

补偿范围决定了被征地人的应补偿内容是否全面，而国外的范围较宽泛，可以为我国提供参考借鉴。如美国土地征收补偿包括了未来土地的预期收益，因此一般大于被征收土地的市场价值。德国的补偿范围包括负担损失、实体补偿和其他财产损失。印度土地补偿是包括对土地永久附着物和与被征收土地有关的任何权利和利益[10]。而我国台湾的征收补偿范围采用列举式，还包括了对土地的他项权利和附随利益补偿。我国香港还包括对拥有土地产权的任何人的利益损失补偿。

我国征地补偿范围仅由土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费和青苗补偿费几项构成，为完善补偿范围，我国学者提出了不同的建议。武光太认为应取消安置补助费，希望可以通过提高标准来增加征收补偿费用。王太高提出基于社会负担人人平等原则，认为确定范围不应当依据政府所获得的利益，而是农民因征收造成的损失，因此可以量化的财产损失及重新择业和就业风险需要算在补偿范围中[11]。王燕认为由于土地承包经营权可以独立处分，而征收导致承包经营权消失，同时，征收也给被征收地块外的残留地造成直接的损失，因此土地补偿范围应当加入土地承包经营权损失和残留地的损失[12]。吕丽丽认为补偿范围应该包括被征地人全部的损失，我国应该效仿别国经验，将残留地损失，邻接地损失及商业损失算在补偿范围中[13]。李海霞指出征地行为不仅侵害了被征地农民和农村集体的利益，同时也侵害了他项权利人和相关利害关系人的权利，征地补偿范围也需要包括这一方面。

通过学习国外实践经验，我国的补偿范围需要在补偿对象、补偿权利方面进行完善。现行法律规定中补偿范围较窄，除了被征收人外受征地影响的他项权利人的损失没有考虑，被征地人对土地的发展权、土地承包权等除所有权外的其他权利并未做出补偿，被征收地外其他残留地和临近地块权利也未做出规定，这些都是征地补偿遗漏的方面。未来的征地补偿范围可向这些方面倾斜，以实现制度的公平公正。

三、补偿标准

关于补偿标准，不同国家和地区根据补偿原则的不同有各自的规定，一般包括完全补偿和合理补偿。日本存在的争议是实行完全还是合理补偿，但在公益征收中采取完全补偿，并以被征收的土地或临近土地性质相似的地租为准。与日本相似，德国在立法事务中也多采用完全补偿，以征收的市场价格为准。韩国也倾向于完全补偿原则。而不同的是，美国采用合理补偿，不以土地原用途而以土地市场临近时间自由买卖价为准。加拿大是根据土地的最佳最优用途的市场价格进行补偿。同样，法国也实施合理补偿，同时为防止土地投机，以若干年前的地价为准。印度也实施类似于合理补偿的原则，包括征收带来的损失，搬迁费、利息等，以公开市场价值的30%进行补偿。英国采用相等补偿，以公开市场价为依据。香港、澳门地区以征收财产的市场价值为基础，台湾地区根据补偿客体不同，选择采用市场价或者政府定价。

而由于社会制度和土地所有制与其他地区的不同，我国补偿标准与土地的市场价值还有一定的差距，是以年产值为准[14]。曾国华借鉴发达国家经验，认为我国未来应按照土地最佳用途来进行评估，不能简单粗暴地以土地年产值作为标准[15]。吴传毅也提出征地补偿标准应以被征地人日后的生产生活成本来确定，而非原用途。熊淑芳认为补偿标准不能反映土地的劳动生产率和地理位置，不能体现出征收土地后上涨的价值，与政治经济学原理不符[16]。张娟认为农民失地后就转化为市民，但是当前补偿标准并不能满足其作为市民的消费生活水平，侵害了农民作为和市民平等的权利。

一些学者也提出了改进措施。康贞花认为韩国根据不同用途规定不同地价标准的公示地价补偿方式值得我国效仿，她提议将权威机关发布的“集体土地公示价格”作为基本地价标准[17]。唐烈英主张我国应该借鉴美国经验，提高征地补偿标准，并采用土地评估或仲裁机制对土地价值进行合理的评估，进而为征地农民提供充足的甚至大于土地财产价值的补偿，以此扩大土地被征地人权利的保护来进行全面充分的补偿[18]。武光太认为我国补偿制度改革应从区分经营性和公益性用地两方面出发，公益性用地以市价为最终目标，而经营性用地则通过市场的方式取得。而王兴运则认为我国没有土地所有权市场且集体所有制度下的土地不存在人类劳动的结晶，因此土地不能等价交换，那土地市场价无从谈起，并认为征地补偿应统一年产值，提高标准的方式来改善[19]。郑美珍认为应当将统一年产值和区片综合地价上升为法律。李增刚提出征收标准的关键是取消上下限，并创建征地和被征地方双方相统一的征地补偿形成机制[20]。

本文认为补偿标准未来的发展方向，最终目标应该是大多数学者认同的采用市场价格，效仿美国采用土地评估机制，由双方聘请专业人员对土地价值做出合理评定，以商讨的方式实现土地征收。目前应该结合年产值和经济发展状况，制定统一的补偿标准[21]，将区片综合地价上升至法律。同时，对于不同的补偿客体，采取不同的补偿方式，被征收土地采取区片地价，地上附着物采取市价，残留地应根据导致的实际损失决定，其他土地权利使用的年限作为补偿年限，其他与土地有关权利人的补偿应基于征收土地造成的直接损失，尽可能使每种补偿都合乎情理。

总结

我国城市化发展是建立在牺牲部分农村和农民利益的基础上的，而随着城市的快速发展和农村城市差距显著的拉大，这种观念将不合时宜[22]。因此，为实现全面小康和共同富裕的目标，改进征收补偿制度迫在眉睫。

我国的补偿制度不仅不能做到维持被征地人现有的生活水平，反而使其处于一种非农民非市民的窘境，很大可能会导致被征地人过后生活难以为继。因此，我国需要根据所在地方经济发展水平和产业结构的不同选取合适的补偿方式。同时，对于补偿范围应从补偿对象、补偿权利等多角度出发来尽可能弥补损失。对于作为核心的补偿标准，我国应借鉴国外的合理补偿原则的经验，贯彻落实好统一年产值和区片综合地价的政策，在改革中最终实现以市场价格为标准的目标。

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（朱紫菱，湖南农业大学资源环境学院。刘庆（通讯作者），湖南农业大学资源环境学院）