苏州市普通收费公路 “统贷统还”改革对策分析

文/江苏省苏州市公路管理处 尚庆娟

苏州市普通收费公路的发展现状

苏州市地处全国经济活动最活跃的长三角地带，公路交通网络发达。目前，苏州市普通公路收费站共有9个，分别为苏州市属的苏虞张公路北桥收费站、锡太公路辛庄收费站，张家港市金港收费站，苏州吴江区省道227线盛泽收费站、苏同黎黎里收费站、省道230线吴江收费站、省道258线桃源收费站、国道318线八都和芦墟收费站，收费总里程共458.2公里，累计总投资133.06亿元。

2017年，苏州市9个普通公路收费站总体过站流量为57905辆/日，部分收费站较2016年增幅较大，且还有增长的趋势。而根据省政府设站批文，9个收费站将于2019年至2032年陆续收费到期。任何一个收费站停止收费，由于缺少收费经济杠杆的影响，势必导致更多的超限车辆由高速公路驶入普通公路，造成更严峻的超限治理问题，造成道路交通资源配置失衡等问题，对苏州整个区域路网结构、交通流量平衡、道路通行安全等都将产生重大影响。此外，近年来苏州市普通收费公路的债务压力也越来越沉重。

因此，迫切需要对苏州市域内的普通收费公路发展进行统筹规划，解决因收费陆续到期带来的一系列路网运行与管理的问题。

苏州市普通收费公路改革的必要性

均衡路网流量，缓解区域交通拥堵

苏州市路网发达，特别是吴江区，沪渝高速公路（G50）与国道318线和省道230线基本平行，常台高速公路（G15w）与省道227西安和苏同黎公路（X203）基本平行，吴江、八都、盛泽、黎里等四个收费站一旦停止收费，势必对区域路网交通流量平衡产生重大影响，造成交通拥堵，交通资源有效配置效率的损失。

治理车辆超限，保障道路运行安全

目前，苏州市市域内的普通公路和过境高速公路超限统计数据绝大部分都高于全省平均水平，超限治理压力较大。随着苏州市部分普通收费站的逐步到期，收费站一旦撤除，势必导致更多的超限车辆将由高速公路驶入普通收费公路，造成更为严峻的普通收费公路项目超限车辆治理问题。

维护社会稳定，减轻人员债务压力

普通收费公路收费到期后，将面临债务和人员分流的较大压力。截至2017年底，苏州市9个普通收费公路项目债务余额34.44亿元，收费人员555人。其中7个收费站将集中在2019年至2022年间到期，一旦普通收费公路集中取消收费，全市普通收费公路存量债务将面临资金断链风险。

苏州市普通收费公路改革的可行性

按照国家关于普通收费公路发展形势及政府还贷性普通收费公路实施统贷统还管理的政策导向，要做好苏州市普通收费公路的改革，笔者认为，可通过实行统贷统还管理的对策来解决因收费站陆续到期带来的一系列问题。

符合既有国家和省统贷统还的管理要求

现行《收费公路管理条例》和《关于开展收费公路专项清理工作的通知》对统贷统还收费公路的管理作出了相关规定，但对统贷统还年限的要求尚无明确统一的规定。

符合江苏普通收费公路发展导向

近年来，为贯彻落实交通运输部提出的“两个路网体系”的发展模式，江苏省交通运输厅曾提出对于设在地理位置占优势的省界收费站，如地方人民政府要求保留，对市域范围内债务较重，人员安置困难的，如确有必要可探索实施实行统贷统还的政策。

截至2017年年底，苏州市9个普通公路收费站债务总额约34.44亿元，收费及管理人员共计555人，人员及债务负担较重；吴江区的盛泽、黎里、吴江、八都、桃源、芦墟收费站均位于苏浙、苏沪省界，对平衡区域交通流量、加强超限管理等具有较大作用。

因此，苏州市普通收费公路进行改革，实施“统贷统还”的方案具有可行性。

苏州市普通收费公路改革对策——“统贷统还”方案

方案的内容

方案一：统一管理，市域整体统贷统还

即：苏州全市域既有普通公路收费站进行统贷统还，实施统一收支管理、统一财务核算、统一债务管理。

统贷统还范围具体包括北桥站、辛庄站、金港站3个省内站和盛泽站、黎里站、吴江站、桃源站、八都站、芦墟站6个省界站共9个普通收费公路项目，项目收费里程共458.2公里，累计建设投资133.06亿元，截至2017年底债务余额34.44亿元。

方案二：省内站逐步取消，省界站统一管理

即：苏州市直属的北桥、辛庄站和张家港市金港站3个省内收费站采取到期取消收费或提前撤站的措施，同时对剩余的位于省界的吴江区6个普通公路收费站实施统贷统还管理。

统贷统还范围具体包括盛泽、黎里、吴江、桃源、八都和芦墟收费站6个普通收费公路项目，项目收费里程共274.3公里，累计建设投资82.37亿元，截至2017年底债务余额30.55亿元。

方案的比选

方案一的优点是容易通过审批，在政策上风险较低，财务能力较强；缺点是管理主体较为多元化，后期协调、管理难度较大，实施较为困难。

方案二的优点，一是对省内收费站到期取消收费或提前撤站符合政策发展趋势；二是后期便于通行费收支、财务核算、统贷统还债务的统一管理。此外，北桥和辛庄收费站目前已经提前做好人员的安置工作，而金港收费站债务压力相对较小。缺点是以市域内部分项目为对象实施统贷统还尚无先例，在政策上相对存在一定风险，财务能力相较弱一些。

经过方案比选，推荐采用省内站逐步取消、省界站统一管理的方案。

配套措施及相关建议

要推进苏州市普通收费公路“统贷统还”改革方案的顺利进行，笔者建议，要配套做好做好几下几个方面的工作：

利用财政资金回购经营性收费站经营权

方案中，由于国道318线八都、芦墟收费站为经营性收费站，经营主体为吴江远通公路建设发展有限公司，而“统贷统还”收费公路必须为政府还贷公路，因此，需要通过收购经营权将经营性收费站性质改为政府还贷性，为实现苏州市普通收费公路统贷统还管理提供前提条件。

做好遗留债务化解和人员安置方案

收费站遗留债务和收费管理人员安置问题能否得到妥善解决是关系普通公路改革平稳过渡的关键问题之一。到期取消收费或提前撤站的站点，人员债务处置原则上由站点所属地方政府解决。截至2017年底，苏州市北桥、辛庄收费站及张家港市金港收费站债务余额共3.9亿元，收费管理人员共215人。

因此，债务问题，北桥、辛庄站需与苏州市，金港站需与张家港市地方财政加强沟通，做好化解工作。人员上，目前北桥和辛庄站已提前安置（待收费到期统一分配），而金港站则要与地方政府沟通，建议可依托路网管理需求，分流至其他收费站点；也可以根据实际转变站点功能，将提前取消收费或提前撤站的站点转为治超检查站，在加强区域路网超限管理的同时，实现人员的消化分流。

成立“统贷统还”管理机构

根据国家及省市要求，需成立专门的不以营利为目的的法人组织作为“统贷统还”管理机构。考虑到“苏州市高等级公路管理中心”符合“统贷统还”管理机构的相关要求，按照不增加机构和人员编制的原则，建议“苏州市高等级公路管理中心”作为苏州市普通收费公路“统贷统还”管理机构。同时，又考虑到上述方案中，站点所属行政区较为集中，因此，建议由苏州市吴江区公路管理处负责改革后“统贷统还”收费项目资产管理和资金运行管理的具体实施。