变革时代公路行业改革的分析与思考

时间：2024-07-28

文/中国公路学会交通发展研究中心王畅乐李玮

变革时代公路行业改革的分析与思考

文/中国公路学会交通发展研究中心王畅乐李玮

党的十八大、十九大以来，国家出台了一系列关于改革的重要政策，改革力度前所未有，改革逐渐步入深水区。公路行业作为发展历史最为悠久的交通基础性行业，也正在面临着深刻变革。

公路行业改革的基本动因：究竟为何而改

·外因——发展环境变化产生的需求

政府机构职能转变要求加快改革，厘清政事企关系

党的十八大报告明确指出，政府机构的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，各级政府需要按这个总体要求进行改革，实现政府职能转变。国务院总理李克强在部署国务院机构职能转变工作时重点强调，要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。在这个背景下，国家事业单位改革正在逐步深化，公路行业也需要通过积极开展体制机制改革，妥善厘清政事企关系。

十九大明确了政府机构和行政体制改革的方向

十九大报告中指出，为适应新时期中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。特别是要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。与此同时，还需要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”这些思想反映了政府机构和行政体制改革未来发展的三大方向。

首先，我国历次政府机构改革往往主要对政府直属部门进行合并重组，而很少触及内设机构。十九大报告特别强调了内设机构的配置问题，明确了政府机构改革的发展方向。这意味着政府机构改革将不仅仅停留在表面，而是深入到政府机构内部。

其次，切实推进合并后的机构整合和职能融合。这就要求政府机构改革不只是“加减法”，而是要引入“乘除法”。通过内设机构的合理设置，统筹使用各类编制资源，产生加成效应，将是今后一段时期政府机构改革的重点关注。

最后，十九大报告指出要使省级及以下政府拥有更多的自主权，并鼓励职能相近的党政机关合并设立或合署办公。以往政府机构改革强调“职责同构”，下级与上级在机构设置方面“上下一样粗”。这就需要各级政府都有相应的“对口单位”，但却忽视了各地各级政府机构本身应有的特色和属性。我国幅员辽阔，各地情况不同，因地制宜地设置机构，将是下一步构建更加合理高效的政府组织结构的关键所在。因此，公路行业的改革势必也将深入到各级政府交通运输管理部门内设机制调整优化、责职融合归并等各项更加纵深化的改革之中。

作为全面深化改革的重要组成部分，事业单位改革根本目的是促进公益事业发展、不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。这是一项庞大的系统工程，要破除的是制约公益事业发展的体制机制障碍，要解决的是事业单位在管理体制、机构编制、财政投入、人事制度、收入分配、养老保险等方面的深层次问题。

·内因——行业自身发展产生的问题

从总体上看，公路建设任务依然繁重与养护管理压力快速上升，将是当前和今后一段时期公路发展面临的主要矛盾。这对矛盾在公路管理方面的突出表现主要有三方面：

机构设置重复交叉、职能分散，不适应公路网络化管理的需要

目前，全国各地管理体制差异较大，公路管理主体多元、公路管理模式不一、公路管理机构设置重复交叉等问题比较突出。以省级层面公路管理机构为例，除了省公路局外，许多省份还设置了高速公路管理局、工程质监局、工程造价站，部分省份还单设了路政执法局、高速公路建设局、收费公路管理局等，使得公路管理的各项职能被按照职能类型、公路类型碎片化地分散到各个管理机构，割裂了公路链条管理的完整性。公路多头、分割式管理不仅造成人员编制冗繁、管理成本增加，也影响了公路管理效率。同时，由于各地高速公路、国省干线管理各自独立、各成体系，分割管理导致不同区域、不同层次路网衔接不畅，运营管理缺乏有效协调，与路网一体化运行要求和公路网络化管理的需要不相适应。

国省干线事权过度下放，事权与支出责任不匹配

长期以来，虽然以地方为主的公路管理体制有利于调动地方积极性，促进公路交通快速发展，但是由于多方面原因，我国公路交通行业部分事权归属模糊或者与之伴生的是行业管理体制不顺，由此导致了一系列突出的问题，制约了公路交通的可持续发展。从公路管理角度看，各行政层级之间，从中央、各省到地方，公路管理的事权划分不够明确，权利和责任不统一。

同时，由于事权与财力不匹配，地方政府普遍缺乏承担相应事权责任的能力，导致长期以来国省干线事权层层下放。除少数省份对干线公路养护实行省以下统一管理，其余省份都不同程度地将国省干线养护管理事权下放，使得地方政府承担了本应属于上级政府的事权和支出责任，特别是一些地方将国省干线事权下放到县，而县级政府财力又无力承担，严重影响了国省干线公路的健康发展。

政事、事企、政企不分，不适应国家全面深化改革，尤其是事业单位改革的需要

目前，我国公路管理主体多样，存在政府主管部门和事业性的专业管理机构，以及公路运营企业，“政、事、企”等多种管理主体共存。但在三者之间，由于各种关系并未理清，不少还是沿袭了计划经济条件下的做法，决策、执行、监督没有有效分离，难免存在越位、缺位和错位问题，与国家全面深化改革，尤其是推进事业单位分类改革不相适应。

当前公路养护管理行业改革重点：三大重点

“十三五”期间，我国公路养护行业面临着推进公路事权与支出责任的划分，管理体制改革、收费公路改革、公路综合执法改革、养护市场化及资金筹措机制改革等一系列重点事项。交通运输部明确表示，这些问题大多是多年啃不下来的硬骨头，是制约我国公路养护管理走向现代化的关键的瓶颈，也是行业推进供给侧结构性改革的重要发力点，需要以壮士断腕的决心排除万难、务求必胜。

·中央与地方财政事权和支出责任划分

合理划分中央与地方财政事权和支出责任，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

2016年8月25日国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），这是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分，即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，也是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。

改革将适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权，在此基础上还将建立财政事权划分动态调整机制，及时根据客观条件变化，动态调整财政事权。同时，明确中央财政事权由中央承担支出责任，地方财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权区分情况明确支出责任。

在改革时间表方面，针对交通运输领域提出，争取在2017年至2018年事权改革取得突破性进展，到2019年基本完成交通运输领域财政事权改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架和相应的法律保障体系。

目前，我国公路财政事权除农村公路较为明确，为县级政府地方事权外，国省道财政事权从实际管理情况来看，均是较为模糊的中央与地方共同事权。下一步，根据国家改革要求，在增加中央事权方面，预计将上收一部分国道作为国家财政事权，并由中央完全承担相关支出责任，中央负责规划、建设和养护管理，部分具体事务中央可委托地方实施。如国家高速公路、国家高速公路未覆盖地区的重要普通国道或普通国道中相关重点公路基础设施等，更有可能划分为中央财政事权。

在减少并规范共同事权方面，预计重点将目前模糊的国省道共同事权转变为分工清晰的共同事权，并根据公路服务全国和区域发展的程度，由中央和地方同共分担支出责任，中央负责规划和建设，地方负责养护管理，如将除国家财政事权外的国道均作为中央与地方共同事权，同时明确各自支出责任。在保障地方履行财政事权方面，预计重点将明确省道为地方财政事权，由各省自行承担相关支出责任，自行实施规划、建设和养护管理。

·承担行业行政职能事业单位改革

自2011年事业单位改革正式拉开序幕以来，国家及相关部委共出台了6份政策文件指导相关改革，堪称国家近年来改革力度最强、改革决心最大、对公路行业影响最深远的重点改革事项。

这6份政策文件分别为《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）、《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发〔2015〕15号）、《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发〔2016〕19号）、《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》（中办发〔2016〕38号）、中央编办交通运输部《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革有关问题的意见》（中央编办发〔2017〕193号）。

总体要求有三项：一是划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。二是不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。三是改革明确针对承担行政职能、从事生产经营活动、从事公位置服务三类事业单位，要求持续推进、坚决贯彻、深化落地。

截至当前，除从事公益服务的事业单位改革尚未出台专项政策进行改革指导外，承担行政职能、从事生产经营活动的事业单位改革事项，中央办公厅、国务院办公厅、中央编办等均已出台相关专项政策，深入推进并具体指导相关改革。

目前与我国公路行业关联最密切相关的是承担行政职能事业单位改革。交通运输作为改革的重点行业将在2017年年内完成改革试点任务，2018年将在行业内全面推进改革，2020年以前改革相关事项全部调整到位。需要注意的是，中央编办及交通运输部已针对改革提出了相关具体要求，具体可归纳为“六个明确”。

明确了改革总体目标

将行政决策、行政许可、行政裁决等职责划归政府职能部门。通过改革做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合行政执法机构承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。

明确了改革推进主体

各级机构编制部门和交通运输部门要共同推进改革，同时支持地方党委政府履行主体责任。

明确了改革实施范围

交通运输行业所有承担行政职能的事业单位，将其承担的路政管理、道路运输管理、港航海事管理等职能中有关行政许可、行政裁决等行政职权，划归交通运输主管部门。

明确了交通运输部门机构设置要求

原则上不得设立交通运输主管部门直属的独立行政机构，但省一级可以设置为部门管理机构（如内设局），市县两级不得设立部门管理机构；同时明确在推进市县改革试点时，不得要求机构上下对口，不得以会议、文件、领导讲话、项目经费、评比达标等形式，直接或变相要求对口设立相关机构。

明确了改革单位机构职能及名称规范

改革的第一步，就是清理规范。经过专项攻坚，通过撤并整合机构、核减空余编制，解决了一些机构设置和实际运行中存在的突出问题，进一步摸清事业单位的“家底”，规范编制管理，优化资源配置。

整合行政执法机构和职责，组建统一的交通运输综合行政执法机构。剥离行政职能并整合后的事业单位要明确公益服务职能，不得承担行政职能，不得开展市场经营业务，不得再使用“委、办、局”等称谓，机构名称中不应包含“管理”字样。

明确了人员安置要求及时间

涉及调整在编人员岗位的，继续保留其原有职级、工资、社保等待遇；超编人员或超职数配备领导干部的，制定逐步过渡消化的具体措施，并在2020年年底前消化完成。

·深化公路养护市场化改革

2013年，中共中央做出关于全面深化改革若干重大问题的决定，要求必须积极从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

2016年6月，交通运输部在发布的“十三五”公路养护管理发展纲要中指出，要分类推动公路养护市场化改革，引入市场机制，将公路养护领域适合的事项从“直接提供”转由向社会“购买服务”，实现资源配置最优化，引导基层养护作业单位逐步向独立核算、自主经营的企业化方向转企改制，同时鼓励和引导专业化公路养护企业跨区域参与养护市场竞争，支持大型养护企业参与国际市场竞争。

同年，中央办公厅发布《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》，指出对于从事经营活动的事业单位，经济效益较好的要优先推进转制为企业，于2017年年底前完成；经济效益一般但具有发展潜力的，通过减轻负担等政策支持稳妥推进转企改制，于2018年年底前完成；转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，于2020年年底前完成。

2017年，中央编办、交通运输部在《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革有关问题的意见》中指出，交通运输行业承担行政职能事业单位行政职能划归主管部门后，其存在的市场经营业务要逐步剥离，以企业为主体参与市场竞争，各地可结合实际，积极推进公路、航道等领域的管养分离、事企分开。

目前，交通运输部《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》已面向全国各省份征求意见，预计年内将正式出台政策具体指导公路养护市场化改革。改革主要在三个方面进行突破。

在公路养护服务供给模式方面进行改革突破

公路日常维护、灾毁抢修、应急保通等基本公共服务，为市场化改革的可选领域，即既可交由具备条件的社会力量承担，也可以由事业单位自行承担。公路养护工程及与之相关的作业，为市场化改革的必推领域，要加大向社会力量购买服务的力度，具体购买方式可遵照有关法律、法规、制度要求并结合公路养护特点灵活选取。

在培育公路养护市场主体方面进行改革突破

积极探索各种综合养护承包方式，通过将养护技术咨询和设计、养护设计和施工等业务统一发包，将一定规模的路网在一定周期年限内的各类养护作业统一发包，或实施建设、管理、养护一体化等方式，培育和引导养护作业单位整合技术资源，提升技术实力，提高公路养护生产效率，实现公路全寿命周期内养护效益最大化。

在强化养护监管方面进行改革突破

中央有关部门先后研究出台了干部人事管理、创新机构编制管理、政府购买服务、财政支持、规范收入分配、推进养老保险制度改革、加强和改进党的建设等一系列政策，解决了一些制约公益事业单位改革发展的问题。各类事业单位统一登记管理制度逐步完善，标准化、线上线下一体化有序推进，“双随机一公开”监管全面推开。

强化地方各级交通运输主管部门对养护作业的监督管理责任，将管理重点逐步由对养护生产管理转变为对养护过程监管，以及对养护结果进行科学评价和考核。加快建立养护管理监管考核制度，将养护质量、效率、效益和服务状况纳入考核指标体系，逐步构建监管考核结果与养护资金、市场准入挂钩的奖惩机制。收费公路实行与高效服务相适应的养护服务标准，并作为对收费公路经营管理单位的考核指标。

应对大变革时代：直面改革、主动作为、练好内功、做强基础

当前，公路交通行已经处于深化改革的关键时期，如何应对改革？如何看待利益得失？如何对待进退去留？笔者认为主要从以下四个方面加以应对：

·直面改革——正确认识

“每临大事有静气，不信今时无古贤。”改革浪潮已经到来，改革趋势已经明朗，面对这场关乎公路交通行业发展兴衰的“大考”，首要的是全行业做好对于改革的“心理建设”。

改革是落实中央各项改革的必然要求，是构建综合运输体系的重要举措，是提高公路行业发展水平的客观需要。必须正确认识改革的必然性，理解改革的必要性。始终保持担当的姿态、昂扬的状态和平常的心态，安然接受改革事实，紧抓当下每一个能够改善公路行业自身发展的机会，并根据改革变化及时施策，妥善解决改革中遇到的困难和问题，处理好改革带来的阵痛。积极借助改革契机，构建权责明晰、集中统一、精简高效的公路管理体制。

·主动作为——参与改革

“变化生事端，计谋握先机。”面对必然并且已经到来的改革，唯有主动作为，积极谋划并参与改革思路的形成和改革方案的制定，才能在改革中把握先机。

尽早开展基础性研究

通过全面摸底调查，对承担的行政职能进行全面清理，了解掌握涉及改革的“底数”。同时，梳理权责清单，对照权力清单核对保留事项，确属行政职能的逐项列明具体依据，研究提出职能清理的初步意向，明确在本轮改革中行业发展的各方面诉求。

积极与编办共同制定改革方案

中央编办、交通运输部《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革有关问题的意见》（中央编办发〔2017〕193号）明确指出各级机构编制部门和交通运输部门要共同推进改革，原文中要求“各级机构编制部门和交通运输部门，要按照中央的决策部署，把握政策要求，解决难点问题，指导好改革方案的拟定和实施工作，确保积极稳妥推进交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点，按时保质完成改革任务”。

因此，交通运输部门无疑比较了解公路行业运行的具体情况，非常具备提出符合行业发展特点的改革思路的基础条件，可以根据国家相关要求，结合前期基础研究成果，主动向编办沟通行业发展情况，提出改革各方可接受的改革思路，并主动协调编办及相关部门进行研讨，争取形成充分考虑各方诉求的改革方案。

江苏、安徽、广东、宁夏在省、市、县三级开展试点，其他省在市县两级试点。各试点地区和部门结合简政放权和推行政府权力清单，对行政职能进行清理，取消下放了一大批行政审批事项，进一步简化办事环节，降低企业、群众办事成本，平均每个试点县清理的职能任务多达500项。

·练好内功——适应变化

“纵横不出方圆,万变不离其宗。”无论公路行业如何改革，无论职能如何划分，无论今后公路部门叫什么名字，事情都需要有人做，需要做的事也不变。因此，练好内功，做好自身能力准备，把需要做的事做好，便能积极适应变化，具备了面对改革“有为有位，舍我其谁”的充分底气。特别是承担行政职能的事业单位改革后，预计带来两方面主要变化。

改革后保留的职责将更加细化

特别是行政决策、行政许可、行政裁决权划转后，公路部门的责职进一步下沉，需要更为深度地参与到事前、事中、事后各环节更为具体的事项当中，管理的精细化要求将大幅提升。

改革后职责的履行将更加专业

让专业的机构承担更专业的职责，也是职能剥离改革的目的之一，改革后的公路部门面临势必面临转型升级，包括管理理念的升级，由控制型的管理，转变为公众提供更好的服务；管理手段的升级，公路部门职能细化后，将更加需要智能的管理、现代的装备等；技术水平的升级，将更加需要自动感知分析，绿色环保等技术支持行业转型升级发展。