负面清单制度下海南自贸区（港）人力资源服务业发展对策分析

王浩明

摘 要：人力资源服务业对海南自贸区（港）建设至关重要，而负面清单制度的实施对海南人力资源服务业发展而言是机遇也是挑战。剖析了海南人力资源服务业发展现状和国内负面清单制度发展沿革，阐释了两类负面清单制度对人力资源服务业发展的影响，并提出了大力培育培优市场主体、实施“一带一路”人力资源服务行动、深化人力资源市场体制改革和加强事中事后监管等负面清单制度下海南自贸区（港）人力资源服务业发展的对策。

关键词：负面清单 人力资源服务业 海南自贸区

人力资源是推动经济社会发展的第一资源。2014年，人社部、国家发改委和财政部联合发布了《关于加快发展人力资源服务业的意见》。2017年，人社部又印发了《人力资源服务业发展行动计划》，人力资源服务业被提高了空前的国家战略高度。在改革开放40周年和建省办经济特区30周年之际，海南迎来了自贸区（港）建设这一历史性机遇。***总书记“4·13”重要讲话和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》均指出，海南要深化人才发展体制机制改革。海南也很快推出了《百万人才进海南行动计划》（2018-2025）。可以说，不论从自贸区（港）建设对人才这一关键资源的渴求还是人力资源服务业光明的发展前景看，海南都应该更快更好地发展人力资源服务业。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。当前，负面清单制度经过几年和多批试点，有效发挥了市场在资源配置中的决定性作用，推动了政府职能转变，为更高水平地扩大对外开放创造了更好地条件。海南建设自贸区（港）前，并非两类负面清单试点，而中央当前明确指出海南要推行负面清单管理制度。在此背景下，海南人力资源服务业在行业准入、政府监管等方面均面临了全新机遇和挑战，很多新的命题亟待破解。

一、海南人力资源服务业发展现状

近年来，海南人力资源服务业总体规模有所扩大。2017年人力资源服务业营业收入达86.75亿元（其中代收代付部分19.32亿元），从业人员总数1.5万人。而同一年，全国人力资源服务机构已逾3万家，从业人员达58万余人，创造了1.44万亿元的营业收入，行业新模式和新业态不断涌现。预计到2020年，从业人员将达60万人，产业规模超过2万亿元。放眼全国，尤其是与同为自贸区的其他发达地区相比，海南人力资源服务业在发展规模上明显落后，基础十分薄弱。此外，海南人力资源服务业还存在以下突出问题和不足：

（一）服务机构类型较单一

海南人力资源服务机构中，经营性服务机构虽然占主体，但远未形成国营、民营、外资等不同类别、不同层次服务机构协同发展的格局，且发展水平普遍较低。尤其是经营性服务机构，多为实力不强的微小企业，缺乏品牌化的龙头企业和行业领军企业，利用外资的企业更是少数。具有一定影响力和市场份额的个别经营性服务机构多为本地具有政府背景的机构。

（二）服务企业专业化水平低，创新能力不足

海南人力资源服务企业多拘泥于职业介绍、人事代理等传统业务，存在“小而全”的弊端，精细化、差异化服务开发较少，新业态、新模式创新能力不足，处在产业价值链低端，服务质量和盈利能力均不高。

（三）行业发展支撑保障能力不足

国家2014年、2017年和2018年先后出台了《关于加快发展人力资源服务业的意见》《人力资源服务业发展行动计划》和《人力资源市场暂行条例》等支持政策，将人力资源服务业提高到了国家战略产业高度，并进行了明晰有力的规划部署，大多数省市也制定了相关配套政策。而海南截至当前，相关实施意见仍在研究过程中。2018年4月出台印发的《海南省省级人力资源服務产业园评估认定暂行办法》也因缺乏多层次、多元化、有实力的市场主体集聚暂时难以释放政策红利。此外，海南对人力资源市场经费投入也有限，公共服务机构基础设施落后，对经营性服务机构鼓励性项目和补贴明显不足。

二、我国负面清单制度发展沿革

负面清单体现了“法无禁止即可为”的法理和原则，最早是对于外商投资准入的制度设计，后来被引入到了内资市场准入领域。根据国务院2015年出台的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，我国市场准入负面清单制度定位为：国务院以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排，市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资准入负面清单。

（一）市场准入负面清单

2016年，国家发改委和商务部公布了首份《市场准入负面清单草案（试点版）》，清单共328项，包括：禁止准入类96项，限制准入类232项。《草案》首选上海、广东、福建、天津进行试点，2017年，又新增了11个试点省市。按照规划，2018年起将正式实施全国统一的市场准入负面清单制度。当前，面向全国的《市场准入负面清单》（2018年版）已经上报国务院，海南之前并非试点省份，在此之后，将同步推行市场准入负面清单管理模式。

（二）外商投资准入负面清单

2013年，上海自贸区发布了全国首份自贸区外商投资准入负面清单，共190项，2014年第二份清单调整为139项。2015年，国务院发布了适用于上海、广东、福建、天津四个自贸区的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，清单进一步缩减为122项。2017年，自贸区扩围成11个，自贸区外商投资准入负面清单仅剩95项。2018年，在美国发起“贸易战”的严峻挑战下，我国以更大决心和力度推进对外开放，将负面清单缩短至45项，海南作为新设自贸区，适用该版清单。

两类负面清单制度一方面点燃了大众创业万众创新的激情，使市场在资源配置中的决定性作用得到了进一步发挥；另一方面是创造了更好的营商环境和投资便利化条件，吸引了大量外来投资，对构建开放型经济新体制意义重大。统计显示，到2017年上半年，国土面积仅占十万分之五的首批四个自贸区在实施负面清单制度后，吸收了全国十分之一的外商投资。海南在成为自贸区之前，没有负面清单制度试点经验，因此享受不到上述政策红利，日后应用负面清单管理模式加快发展的潜力巨大。

三、负面清单制度与人力资源服务业发展

在外商投资准入负面清单方面，最早的上海自贸区负面清单（2013年版）中，对于归属“租赁和商务服务业”中的“人力资源服务”还有外资股权比例限制、最低注册资金要求等管理措施。2018年版的外商投资准入负面清单中“人力资源服务”虽已不在列，但在“咨询与调查”领域中列明了“市场调查限于合资、合作”“禁止投资社会调查”的举措，这说明人力资源服务中有关人才信息等的社会调查也是没有放开的。

在市场准入负面清单方面，在2015年《市场准入负面清单草案（试点版）》中，人力资源服务相关业务是被列为“限制准入类”的，未获得许可或资质条件，禁止或限制“设立职业中介机构许可、设立人才中介服务机构及其业务范围审批、经营劳务派遣业务许可”。对此，即将发布的2018年版清单可能进一步放开，而且2016年，人社部出台的《关于“先照后证”改革后加强人力资源市场事中事后监管的意见》也一定程度上对获得许可和资质条件的规定在时间上松了绑。

综上，负面清单制度下，人力资源服务业仍有较大开放空间，在后 WTO 时代全球化人力资源流动及外商对华投资热情不断高涨的背景下，海南自贸区（港）人力资源服务业需通过完善相关法律、提高政府监管能力等进一步夯实人力资源市场负面清单的法理基础和现实准备，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单管理为辅”的行业准入机制，真正实现在负面清单制度下“一线放得开，二线守得住”。

四、负面清单制度下海南自贸区（港）人力资源服务业发展对策分析

海南自贸区（港）人力资源服务业发展前景可期但挑战也相当严峻。一方面人力资源服务业起步晚，基础薄，处于产业价值链低端，难以在放开准入后与国内外发达人力资源服务机构同台竞争；另一方面，作为自贸区“家族”中的新成员和最大成员，海南缺乏负面清单管理等经验，市场规范程度和政府监管水平等推行负面清单制度的现实准备也不足。因此，对标《人力资源服务业发展行动计划》提出的目标任务，为了构建专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，建立统一开放、竞争有序、监管有力的人力资源市场体系，为自贸区（港）建设提供强有力的人才支撑，同时提高人力资源服务业对经济增长贡献率，可提出如下对策建议。

（一）大力培育培优市场主体

坚持市场主导，需求引领，鼓励社会力量提供多样化、多层次的人力资源服务，落实“先照后证”改革要求，支持兴办各类人力资源服务机构以增加和改善人力资源服务供给，并通过推进省级人力资源服务产业园建设实现融合创新、集聚发展。此外，以培育行业龙头企业和行业领军人才为抓手，制定完善标准，树立品牌意识，不断提升人力资源服务业专业水平和创新能力，助推行业向精细分工、高端业态和新兴模式延展。通过培育培优市场主体，增强海南人力资源服务业本土企业的竞争力。

（二）实施“一带一路”人力资源服务行动

海南自贸区（港）作为海上丝绸之路的重要节点，应围绕“一带一路”战略，努力打造公平稳定、透明高效、监管有力、接轨国际的人力资源服务业外商投资管理体制。稳步推进人力资源市场对外开放，引进自贸区（港）急需的海外人力资源服务企业，加强与港、澳、台地区和“一带一路”沿线国家的人力资源服务交流合作，鼓励吸引境外发达人力资源市场机构“走进来”的同时，经过长期培育，鼓励支持当地有条件的人力资源服务机构“走出去”开拓国际市场，参与国际人才竞争与合作。通过加强国际交流与合作，先试先行推动降低自贸区人力资源服务业市场准入壁垒。

（三）深化人力资源市场体制改革

建立政府宏观调控、市场公平竞争、单位自主用人、个人自主择业、人力资源服务机构诚信服务的人力资源流动配置机制，充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。根据“管办分离、政企分开、事企分开”的原则，推进公共服务和经营性服务分离改革、协同发展。鼓励“官办”人力资源企业“去行政化”，广泛吸收社会资本，加快自身社会化、市场化改制步伐。做宽和鼓励民营资本进入，进一步发展混合所有制人力资源服务产业，真正让民营机构成为海南自贸区（港）人力资源服务业的主体力量。

（四）加强事中事后监管

严格遵守《人力资源市场暂行条例》，贯彻落实国务院“放管服”改革要求和人社部《关于“先照后证”改革后加强人力资源市场事中事后监管的意见》，推动“审批型”政府向“服务型”政府转变。首先，依法规范实施人力资源市场许可；其次，综合运用随机抽查监管制度、守信激励和失信懲戒机制、年报公示制度等创新监管方式，探索运用新兴信息技术提升监管效能，强化日常监督检查；第三，加强人力资源服务标准、管理信息平台和监管队伍等市场监管基础建设；最后，强化人力资源服务机构主体责任，充分发挥行业协会作用，鼓励社会监督，提升社会共同治理水平。

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