我国幼儿托育行业的历史、现实问题和解决对策

李峻鹏 周煜 郭冠宇 陈子望 张程涛

摘 要：从“中国式托育难题”的社会背景出发，梳理了我国托育行业发展历史的四个阶段，并从市场供给和需求状况两方面进行现状分析，归纳出了各自的特点和主要问题。最后文章给出了初步的结论性建议，通过多方合力建构起政府、市场、社会三位一体的托育服务体系，才是未来0—3岁幼儿托育行业的良性发展方向。

关键词：托幼机构 托育服务 托育行业

为了应对人口老龄化危机，从中央到地方纷纷出台放松甚至鼓励生育的政策，而新生幼儿的托育问题却成为了影响生育意愿的重要因素。同时，随着职场压力增大，工作节奏加快，父母双职工育儿精力和经验不足，而隔代教育又存在诸多弊端，当前对于专业化托育服务的需求也不断增加。因此，对3岁以下的幼儿托育行业进行研究，就显得十分必要。

一、幼儿托育行业发展历史

（一）托育服务起步阶段

这个阶段覆盖的时间段大致是从1949年到1977年，即从新中国成立到实施改革开放前。这个阶段托育服务行业的主要特征是托幼机构不断增设，主要表现为数量上的迅猛增加，但托儿所的性质界定模糊，与幼儿园之间没有严格的划分，还没有形成完善的托育服务体系。虽然在此期间托幼服务行业的结构也随经济社会变化而变化，但总体而言托儿所的主办机构主要是厂矿企业中的工会组织，而厂矿企业中的托儿所是当时计划经济体制下针对职工的一种福利性的服务。所以，在这个阶段的托育服务主要是福利性质的，并不是以市场为导向的盈利性质的。

（二）托育服务成型阶段

这个阶段覆盖的时间段大致是从1978年到1996年，即从改革开放到国有企业深化改革前。这一阶段是托育服务体系逐渐确立和不断完善的阶段，也是托育机构从福利性质向社会化、市场化方向转变的时期。改革开放后，各级政府、企事业单位和街道社区等集体单位积极兴办托幼机構，其中民办托幼机构由于点多面广、机动灵活等特点得到了广大消费者的喜爱。此外，家庭和社区也开始兴办托儿所，家庭式托儿所和社区式托儿所初具雏形。这一阶段各种类型和模式的托育机构的蓬勃发展，使得托育服务市场逐渐成型，托育服务体系逐步确立。

（三）托育服务调整阶段

这个阶段覆盖的时间段大致是从1997年到2015年，即从国企深化改革到“全面二孩”政策实施前。在这一阶段，企事业单位主办的托儿所开始大幅度减少，托育服务市场的供需矛盾尖锐。随着社会主义市场经济的确立，企事业单位剥离社会职能，集体办托儿所不断减少。与此同时，1997年国有企业改革被作为经济改革的重点，国企职工下岗潮也对集体办的托儿所形成强烈的冲击。此外，政府和企事业单位也大幅减少了对生育和家庭照料的支持，大多数企业迫于利润压力也停止提供托儿所服务，3岁以下的托幼机构几乎绝迹。所以在这一阶段托育服务市场形成了较强的供需矛盾，“入园难”、“入托难”成为了舆论关注的焦点。

（四）托育服务规范化发展新阶段

这个阶段是指2016年之后，即全面放开二孩政策正式实施之后。二孩政策的实施标志着决策层观念的重大转变，我国人口老龄化问题引起了足够的重视，为了应对人口老龄化，从中央到地方纷纷出台了放松甚至鼓励生育的政策，而幼儿托育服务行业自然也成为了关注和改革的重点。2018年4月28日上海市政府印发《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》和相关文件，鼓励多方参与并强化监管，这标志着全国首个有关幼儿托育工作的规范和标准诞生。由此，我国的托育服务行业进入到了规范化发展的新阶段。

二、幼儿托育行业现状

（一）市场供给状况

1.供给数量供不应求。2016年上半年国家卫计委在北京、上海、广州、沈阳等10个城市对3岁以下婴幼儿托育情况以及托育服务需求现状进行调查。调查结果显示，当前婴幼儿家长对托育服务的需求较为强烈，婴幼儿托育服务供需矛盾较为突出。

2.供给质量不尽人意。近年来发生在托育机构的多起虐童事件造成了重大的社会影响，公众对于托育机构的信任度下降，舆论迫切呼吁整治托育行业乱象。

3.供给模式缺乏行业标准。根据提供托育服务的不同主体划分，包括公立托儿所、私立托儿所、集体托儿所三大类型，具体划分后还可细分为：机构办托儿所、企事业单位办托儿所、家庭式托儿所、社区式托儿所、PPP模式的托儿所等。每一种类型的托育机构都有着各自的特点，由此形成了不同的托育服务模式。在监管不力的情况下，各种模式野蛮发展容易造成混乱无序的局面。

（二）市场需求状况

1.潜在需求数量庞大。从2016年起，政策全面放开二孩的生育，新增的婴幼儿面临着强烈的托育服务需求。另外，据统计目前全国婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%，中国城市3岁以下儿童的入托率不到 10%，而发达国家3岁以下婴幼儿的入托率在25%—55%之间，尽管仅按照25%的入托率进行对照参考，未来我国对托育服务的潜在需求增量也十分可观。

2.潜在需求分布广泛。现阶段我国一、二线城市的幼儿托育产业，由于经济发展速度较快，幼儿教育理念传播较广，格局逐渐趋于稳定。另外，由于国家强调要加强西部地区幼儿教育基础设施建设，以及此类地区二胎政策响应度较高，未来幼儿托育产业将在中小城市重复发展路径。在一二线城市的示范作用下，三四线地区的幼儿托育产业也将快速发展。

3.需求呈现多样化特征。据相关调查显示，不同收入水平的消费群体对于幼儿托育服务的需求层次不同，甚至呈现明显的差别。虽然同样被称作幼儿托育服务，但由于环境设施设备和幼师专业素质水平的不同，提供的托育服务的质量也会呈现出差别。而托育服务本身也包括托管、照顾、培育等不同的层次，越高收入的群体可能会追求越高层次的托育服务，甚至是个性化的托育服务。

三、幼儿托育行业发展的政策建议

（一）政府与市场资本相结合，完善幼儿托育服务体系

首先，加大对3岁以下的幼儿托育市场的干预力度。十九大将“幼有所育”排在了民生重点建设工程的首位，政府的介入必将引导有关部门完善相应的法律法规和规章制度，同时也将加大监管部门的监察力度，解决一直以来阻碍托育行业发展的部门缺位、标准缺失等问题。另外，托育行业可以说是中国针对儿童教育领域的极少数的空白领域。随着全面放开二孩生育政策的实施，灵敏的资本已经開始关注托育行业的发展。从近几年的公开报道来看，已经有多家托育机构获得投资，可以预测未来资本加速进入托育行业的趋势将更加明显。所以，探索政府与市场资本相结合的PPP模式，也有助于促进托育服务行业的良性发展，一方面能够缓解当前存在的托幼机构数量上供不应求的状况，另一方面也能够解决托幼机构因政府监管不到位而导致的质量上的诸多问题。

（二）托育模式多元化发展，满足多样化的托育服务需求

参考国外发达国家幼儿托育服务行业的发展模式，可以看到除了纯公立和纯私立的托幼机构类型以外，社区式托儿所和家庭式托儿所也是提供托育服务的重要主体。并且社区式的托儿所已经逐渐在许多发达国家成为托育服务的主流类型。社区式托儿所是利用社区内各种闲置、存量设施改建而成，引入专业社会力量参与社区幼儿托管点的运营管理，启动和运行成本相对较低。社区式托儿所不仅因其半公共性质而具有价格低廉的特点，并且由于社区具有离家近的天然优势，使得家长上下班接送孩子十分方便，甚至随时随地可以前往探望孩子。此外，由于社区与政府的密切联系，使得监管也比较到位。可见，成熟的社区式托儿所不仅兼具PPP模式的优势，并且还提供了灵活便利的条件，将会发展成为最理想的托育模式。

目前，要想解决托育机构短缺、托育服务质量低下的中国式托育难题，则亟须建构起基于社区、深入家庭的托育服务网络。在充分发挥市场主导作用、推进供给侧结构性改革的同时，积极鼓励市场和社会资本进入，建构起政府、市场、社会三位一体的托育服务体系，只有多方合力才能真正促进中国幼儿托育行业的良性发展。

参考文献：

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