浅议城市更新——以成都市为例

柏 蔚

(成都兴城文化产业发展投资有限公司， 四川成都 610000)

1 城市更新的背景与概念

1.1 城市更新背景

据国家统计局发布的2019年国民经济和社会发展统计公报显示，2019年年末全国大陆总人口140 005万人，其中城镇常住人口84 843万人，常住人口城镇化率为60.60 %，其中上海、北京、天津三市的城镇化率已超过80 %[1]，成都市2019年末常住人口城镇化率也高达74.41 %[2]。随着城镇化率的不断提升，城市增量规划建设逐步向存量规划建设发展，城市产业功能、空间形态与生活品质的提档升级显得更为迫切，在这一背景下，城市更新作为整体提升的重要手段也被提到新的高度。

1.2 城市更新概念

城市更新概念在1958年荷兰召开的第一次城市更新研讨会上有了相对权威的界定，即“生活在城市中的人，对于自己的住房、邻近的环境或日常生产及生活活动、住房、城市街道、公园绿地等环境的改善有各自的要求，对有品质的城市生活有各自的追求，包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新”[3-4]。

国内关于城市更新的概念也经历了一个发展演变的过程，其概念或多或少与 “棚改”、“旧改”、“活化再生”、“城市双修”、“有机更新”等有所关联。早在2013年，国家出台 国发〔2013〕25号《关于加快棚户区改造工作的意见》，提出“坚持整治与改造相结合，要重视维护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物”、“城市棚户区改造可采取拆除新建、改建(扩建、翻建)等多种方式”等，也体现了城市更新的部分核心理念和方式；成都市也相继出台 成办发〔2013〕57号《关于进一步推进中心城区旧城改造规范房屋征收与补偿行为的通知》及 成办发〔2014〕6号《关于进一步推进五城区棚户区改造工作的实施意见》进行细化补充。随着城市能级的进一步提升，成都市提出针对中心城区的“中优”战略方针，并出台 成办函〔2018〕41号《关于印发成都市进一步疏解中部区域非核心功能高品质提升城市能级若干政策的通知》，旨在推动功能疏解优化、产业培育提升、项目落地实施。

近年来随着深圳、上海、广州等城市在探索城市更新过程中打造了类似深圳大冲村、广州永庆坊等一批重点项目，在“投策融规建运”全过程一体化开发中体现出良好的示范效应，其余城市也在学习城市更新手段并迫切希望落实相关办法及导则等，以推动城市更新项目落地实施。成都市于2020年4月出台成办发〔2020〕43号《关于印发成都市城市有机更新实施办法的通知》(后简称《办法》)，《办法》紧紧围绕国家中心城市、美丽宜居公园城市、国际门户枢纽城市和世界文化名城的战略定位和新时代“三步走”战略目标，将城市更新概念明确为“对建成区城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，产业结构、环境品质、文化传承等全面提升的建设活动。”

2 城市更新的几种常见方式

2.1 城市更新的对象

基于城市更新的目的和意义，其更新对象大多为老旧住宅小区、老旧低效的商办、城区内的低效用地(工业园区、批发市场、物流仓储)及高校等外迁后留下的原有地块等，旨在通过有机更新实现城市布局更科学、功能更强、产业更优、品质更高的诉求，全面提升城市可持续发展能力。

2.2 城市更新的方式

根据项目的不同对象及其基础条件，结合《办法》，城市有机更新主要包括以下方式：

一是“留”，也就是保护传承，提出“在符合保护要求的前提下对建筑进行维护修缮、综合整治和功能优化，对建筑所在区域的基础设施、公共服务配套设施和环境进行更新完善，但不改变建筑整体风貌、主体结构和重要饰面材料，不得进行新建、扩建、改建活动”，该种方式适用于经建筑评估后有一定历史保护或传承价值的建筑或区域；

二是“改”，也就是优化改造，提出“维持现状建筑格局基本不变，主要通过局部改建、功能置换、修缮翻新、配套设施完善建设等方式，加大老旧小区宜居改造，促进建筑活化利用和人居环境改善提升”，该种方式适用于经评估不实施搬迁或拆迁的老旧小区、老旧商业办公建筑或街巷等；

三是“建”，也就是拆旧建新，提出“将原有建筑物进行拆除，按照新的规划和用地条件重新建设”，这种方式适用于一些经评估需要重点提升和整体打造的区域，例如城区工业园区、批发市场、物流仓储及高校等外迁后留下的原有地块等。

经过项目评估后，针对不同特点的建筑或区域，单独或综合采取“留“、“改“、“建“的方式推进实施城市更新。

2.3 实施主体与工作机制

城市有机更新是一项综合性强、统筹要求高的系统性工程，其实施推动主要由政府引导、属地管理和市场运作。针对不同尺度、规模及不同地区的项目，其实施主体通常为市属平台公司或区属平台公司，在工作方式上多采取“1+N”的方式，即在政府相关部门或机构的领导组织下，由平台公司主导、联合N家不同的专业化公司进行整体合作，促进城市更新项目全流程顺利推动和未来可持续运营。

平台公司为实施主体时在进行融资的过程中具有一定的优势，这也是平台公司作为城市更新具体实施单位的一个原因。此外，针对不同更新方式的实施主体仍有多种选择，以优化改造类更新方式为例，一些商业、办公类建筑通过局部改建后进行了功能置换，植入诸如文创、传媒、科技创新等新兴产业，这类型的实施主体更多会考虑具有可持续运营能力的市场化公司，采取EPC+O等方式推进城市更新。

3 城市更新中存在的问题与对策

由于城市更新项目通常规模较大、投资额较高、权属复杂，其实施相对于增量建设而言难度更大、耗时更长、投资更高，在推进过程中实施主体会遇到各种问题。

3.1 资金问题

城市更新项目相对于普通开发项目而言，具有一定的“政府性项目”特点，实施主体肩负着服务社会福祉、提升社会效益等使命。对于“保留”或“改造”民生类项目，资金来源往往为财政资金，但随着城市更新项目数量和种类的增加，以及政府对城市综合运营的要求日渐提高，仅靠财政资金不足以支撑大量城市更新项目的实施。因此，越来越多的企业参与到城市更新项目中来。

当实施主体和融资主体为企业时，在满足社会效益之外，还具有开发运营以实现企业经济效益和企业可持续发展的使命，其面临的一个紧迫问题就是资金问题。一方面，城市更新往往涉及到地块上原有资产的处置，拆迁安置等都需要大量的前期资金；另一方面，企业需按照政府认可的方案进行高标准的开发建设，这部分资金以及各阶段产生的高额财务成本都将是企业面临的现实问题。城市更新项目涉及文旅开发时，其投资回收期将大大超过住宅或单纯的商业开发项目，如何实现整个项目的资金平衡，并在此基础上实现企业的保值增值，是每个实操城市更新项目企业最为关注的问题。

3.2 公众意愿问题

显而易见，城市更新涉及到政府、企业、被搬迁方、其他相关人员等各类主体，在追求共同目标的同时也具有不同的诉求，公众意愿是一个绕不开的问题。《办法》提出，城市更新的推进需要尊重公众意愿，“充分发挥群众主体作用，将群众更新愿望强烈的片区优先纳入更新范围”，“结合群众意愿、区域现状、社会稳定风险、资金平衡等方面因素，论证城市有机更新的必要性和可行性”等，例如对原有区域住户的搬迁安置，不同住户的诉求不同，一部分愿意安置到指定区域、一部分希望能就地返迁、一部分愿意货币了结，还有一部分无论何种条件均不愿意搬迁。针对不同的诉求，相关部门会进行多轮摸底和对接，直到探索出各方较为满意的一个平衡方案，而这一历程也耗时较长，增加了企业推进实施的难度。此外，城市更新项目必然会在原有基底的基础上进行各类提升，包括医疗、教育、文化、绿化等各类公众关注的服务设施、市政景观，完善配套的职责也部分由企业完成。

3.3 其他问题

在推进实施过程中，还会面临诸多其他问题，例如城市更新在很多城市尚无相关的政策支撑，包括资金筹措、土地获取方式、产权登记、招商引资、资产运营等问题，需要政府与企业共同探讨、局部先行先试，参照其他城市的先进做法，同时还要合法合规。此外还需考虑到建设时序的统筹等，在“留”、“改”、“建”中统筹远近实施和分期呈现，在整个更新过程中尽可能的保障安全、便捷、和谐、美观，这对企业的综合管理水平提出了更高的要求。

3.4 对策

基于上述梳理的问题，推进城市更新应该逐步出台相应的对策与措施：

(1)出台综合性的指引办法，成都市借鉴上海、广州、深圳等地的先进做法和理念出台了《办法》，从顶层设计上对参与方进行指引，接下来还需各相关部门制定包括土地、规划、建设、财税等在内的细化配套政策文件，完善“1+N”体系，同时部门之间紧密衔接各流程，更好的推动项目落地实施，让实施主体“有据可依”。

(2)参与方应积极探索创新各类可行的方式，以资金筹措为例，城市更新项目中的民生类工程在融资上可以获得一些政策倾斜，例如发行地方政府专项债或城市更新贷等，在融资利率和时间上合法合规的争取有利条件；对于开发类工程则大力发挥市场作用，提升策划开发运营能力，实现社会、经济、环境、企业效益的全方位提升。

(3)在多方参与整个城市更新项目的过程中，积极倾听公众意见，在前期搬迁安置、策划规划方案及后续规划调整、产权办理等阶段引入公众参与机制，以社区联动、规划公示、融媒体宣传等方式加强公众参与、提升公众满意度。

4 结束语

综上，城市更新是城市发展到一定阶段所必然面对的课 题，涉及各个参与方的平衡与博弈，在提升城市可持续发展水平这一共同的目标之下，政府需要综合出台相应的意见和措施予以引导和管控，企业需要在政府的指引下兼顾社会和经济效益，科学合理的运用各种方式解决实施中遇到的问题，最终实现各个参与方的合作共赢。