浅谈建设工程质量监管领域中的“科学立法”问题

鄢定保

(攀枝花市建设工程造价管理站，四川攀枝花 617000)



浅谈建设工程质量监管领域中的“科学立法”问题

鄢定保

(攀枝花市建设工程造价管理站，四川攀枝花 617000)

建设工程质量影响着千家万户的切身利益。良好的工程质量需要有科学的法律法规及规章制度、工程技术规范作为保障。法治的最高境界是法与德的高度统一。若制度本身存在缺陷，则必然影响其执行力。建设工程质量监管领域中也应做到 “科学立法”，以便更好地服务于民，减少投诉、纠纷。工程质量保修期与合理使用年限悬殊、施工图审查不严就是其中亟待解决的两大问题。

科学立法； 保修期； 合理使用年限； 施工图审查

2012年，党的十八大提出了法治建设的新十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。“科学立法”的提出，说明我们国家不再只是停留在是否“有法可依”，而是更加侧重于立法的质量，避免所立之法成为“恶法”。真正的法治，其最高境界是追求既要合法又要合理，即法与德的高度统一。建设工程质量监管相关制度若自身不够合情合理，则极易引起各种工程质量投诉、纠纷的频发。

现从以下两方面举例说明工程质量监管领域中的制度瑕疵。

1 保修期与合理使用年限悬殊问题

根据《建设工程质量管理条例》《房屋建筑工程质量保修办法》规定，在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：(一)基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；(二)屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；(三)供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；(四)电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。

合法与合情合理若不能很好地统一，将严重影响法律法规的执行效果。相关规范(文件)规定的工程质量保修期，与普通老百姓的期望是有很大差距的。老百姓买房，谁也不会愿意2年一小修，5年一大修。除易于更换的小零件外，对其维修翻新周期的心理底线应该不低于10年。

现实中，除精装房外，开发商预埋的给水管、室内门几乎被完全拆换，厨卫防水层几乎重做，入户门也很多被更换，造成了大量的资源浪费！为什么呢？举个例，暗埋于找平层内的给水管(不一定位于厨卫等有防水要求的地方)，一旦渗漏，那么瓷砖、地板等均要重做，楼下楼板顶棚涂料也可能要重刷，损失巨大，纠纷不断，而保修期限仅为2年，与大家期望的合理使用年限大相径庭。我们知道，PP-R给水管，一般厂家宣称的正常使用寿命为50年，如果其施工安装只保修2年，那么这个50年的使用寿命又有什么意义，这难道不是在严重浪费资源？

笔者建议法律法规及工程技术规范应明确建筑给排水、装饰装修等分部工程“最低合理使用年限”，并在商品房买卖合同中注明。

一些人认为，由于影响建筑工程质量的因素很复杂，其中不可控制的因素较多，因此建筑工程的保修期限应明显短于其合理使用年限；解决合理使用期限内的质量保修责任，最好引进工程担保和工程保险机制，从而实现工程实际应有的保修期限(合理使用年限)和法律法规及合同规定的最低保修期限保持一致。

从无锡市“超过保修期限但未超过合理使用年限的建筑物(外墙粉层水泥块)脱落致他人损害”的司法判例(无锡市中级人民法院(2013)锡民终字第0930号(2013年10月9日))来看，工程质量最低保修期限并不是建设、施工单位免责的尚方宝剑。

只有合情合理的规定才能减低老百姓的“投诉”“上访”“游行”热情(由于多种原因，大多数老百姓不会走司法程序解决纠纷)。如某住宅小区外墙上雨水管管卡和管道在工程竣工验收2年后损坏或脱落，居民质问“这是不是豆腐渣工程”，请问，这将如何给予完美解释？

2 施工图审查机构的职责问题

“按图施工”，即按照施工图审查机构审查通过的施工图施工是建筑施工中遵循的重要原则。一般人认为，审查通过的图纸即是通过层层把关，满足国家法律法规和工程技术标准(规范)的权威文件。由此可见，施工图审查机构责任之重，是工程质量得以保障的源头开关。

《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(住房和城乡建设部令第13号)第十一条规定，审查机构应当对施工图审查下列内容：“(一)是否符合工程建设强制性标准；(二)地基基础和主体结构的安全性；(三)是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；(四)勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；(五)法律、法规、规章规定必须审查的其他内容”。

《实施工程建设强制性标准监督规定》(中华人民共和国建设部令 第81号)第三条规定，工程建设强制性标准是指直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准强制性条文。

可见，施工图审查机构主要职责是审查施工图在结构安全、绿色环保等方面是否满足工程建设强制性条文的要求，并不代表施工图就满足其他非强制性条文的要求。我们知道，在国家标准或行业技术规范中用黑体字单独标明的“强制性条文”相对较少，施工若仅按照“强制性条文”施工是难以保证施工质量的。若教条地执行“按图施工”，出了问题谁负责，谁负得起责呢？最终结果往往是互相推诿，真正吃亏的还是老百姓。

举例：①多层房屋建筑中，若采用双跑楼梯，首层楼梯梯段局部净高很可能低于2.2m，但技术规范并没有用强制性条文对此加以约束。若任由设计发挥，则将严重影响住户使用(特别是影响除首层外的住户搬运装修材料、家具等)。②混凝土楼板内预埋穿线管是普遍现象；有时同一板内并行的不同功能的线管数可能大于10根，穿线管重叠的现象也较为常见，但技术规范并没有对此做出明确的限制；若再加上保护层厚度偏小、后期装修堆载超标或该地区温差较大等因素，在不采取局部加强措施的情况下，则板开裂在所难免，对结构的耐久性和承载力也会或多或少地造成影响，由此引起的工程质量投诉(纠纷)难以妥善解决。③技术规范并没有明确卫生间等处窗户的上口高度；出于多种原因考虑，有很多窗户上口是顶着楼板安装的；殊不知，卫生间后期几乎都要吊顶，这样一来，窗户就会被遮住一截，特别是非同层排水时，吊顶面板距顶棚的距离就会更大，造成窗户被遮住一大半，从而影响使用(若想自行调整则会涉及资源浪费以及因改变外立面而被禁止等)。④技术规范没有强制规定卫生间必须设置排气孔，一些设计人员以设有窗户而认为满足排气采光等要求而拒绝设计排气孔，殊不知厕所还有隐私要求，大便及沐浴时不可能完全打开窗户进行！⑤装饰装修材料质量性能、价格千差万别；技术规范很少详细规定其必须满足的指标；施工单位一般尽量按照最低标准选材，但可能按照较高等级产品报价——由于装饰装修保修期限才2年，其一般不担心保修问题，但产品耐久性实在不敢恭维。如技术规范并未规定卫生间墙面砖吸水率要求；施工单位很可能选用吸水率较高的低档次墙砖，这种墙砖在反复吸水失水后就很容易空鼓、脱落。

建议施工图审查还应考虑明显影响使用功能的设计缺陷问题以及不同设计专业之间的衔接配合问题。

3 结束语

(1)建议法律法规及工程技术规范中明确建筑给排水、装饰装修、给排水等分部工程“最低合理使用年限”。

(2)建议采取以下任选其一的做法，解决保修期与合理使用期限不统一的现象：①将各分部工程的合理使用年限与工程最低保修期限一一对应(等同或接近)；②建立健全工程竣工后质量保险制度，或建设单位向小区全体业主(或行政主管部门)支付质量保证金(类似于维修基金)制度等，及时解决工程质保、维修等纠纷问题；③从法律法规上明确特定部位(产品)的工程质量最低保修期起算时间从该部位(产品)维修(或返工处理)合格之日起重新计算。

(2)建议增加一项施工图审查机构的职责，即审查设计施工图各专业间是否协调统一及是否存在明显影响使用的缺陷。

(3)建议法律法规及工程技术规范出台前充分征求基层意见，决策时充分发扬民主，做到科学立法。

[1]GB50352-2005 民用建筑设计通则[S].

[2]GB50096-2011 住宅设计规范[S].

[3] 杜祖起,赵秋红. 浅析工程项目合理使用年限与工程保修期限[J]. 中国外资, 2013(12):117.

[4] 郏京炜. 中国建设工程质量保险发展相关问题研究[J]. 保险研究, 2008(2):41-43.

鄢定保(1982～)，男，硕士研究生，工程师，长期从事建设工程质量安全监督工作。

F402.3；TU712.2

A

[定稿日期]2016-09-28